省人大常委会：
根据省人大常委会2014年监督工作计划，5月至7月，省人大常委会组织成立执法检查组，就《江西省湿地保护条例》(以下简称《条例》)的实施情况开展了检查。现将有关情况报告如下。
一、基本情况
湿地被誉为“地球之肾”，具有蓄水防洪、净化水质、维持碳循环和保护生物多样性等生态服务功能，是人类社会赖以生存发展的环境基础。我省生态环境比较优良，生物多样性比较丰富，2014年8月纳入第一批国家生态文明先行示范区建设。全省有湿地91.01万公顷，占国土面积的5.45%，其中河流、湖泊、沼泽等天然湿地71.07万公顷，人工湿地19.94万公顷。我省湿地分布有野生高等植物969种，其中国家Ⅰ级和Ⅱ级重点保护野生植物25种；野生脊椎动物688种(含亚种)，其中国家Ⅰ级和Ⅱ级重点保护野生动物40种。湿地保护关系我省经济社会可持续发展和绿色崛起，保护湿地就是保护我们共有的家园。
《条例》自2012年5月1日施行以来，为我省加强湿地保护提供了法制保障。但我省在工业化、城镇化进程中，湿地保护与经济发展的矛盾依然非常突出，侵蚀占用湿地、破坏湿地资源等违法行为时有发生。为了开展好依法监督工作，省人大常委会于4月制定印发了执法检查方案，5月8日召开执法检查动员大会；5月30日召开执法检查组第一次全体会议，听取了省林业厅等11个部门贯彻实施《条例》情况的汇报；在江西人大新闻网、中国江西网公布了群众举报电话，编印了执法检查工作资料汇编。6月中下旬，省人大常委会副主任魏小琴、谢亦森、马志武分别带队赴南昌、九江，赣州、抚州，上饶、鹰潭等6个设区市，重点检查了21个县(市、区)、39处湿地及相关建设项目，向有关设区市及时作了情况反馈。其他未作重点检查的5个设区市进行了自查汇报。通过一系列检查工作，掌握了《条例》施行的基本情况，促进了《条例》的深入实施和全省湿地保护工作。
二、主要成效
省人民政府及相关部门为贯彻实施《条例》、加强湿地保护做了大量工作，取得了一定成效。
(一)开展多种形式的宣传教育活动
《条例》颁布后，省林业主管部门利用报纸、广播、电视、互联网等媒介广泛宣传《条例》的意义和主要内容，印发《条例》单行本4000份，下发贯彻落实《条例》的通知，举办业务培训班，为《条例》施行营造了良好氛围。每年利用世界湿地日、爱鸟周、保护野生动物宣传月等时间节点，举行万人签名活动、环保书画比赛、观鸟大赛、鸟类和湿地摄影展等，发放湿地宣传卡片，扩大湿地保护的社会影响。各地开展特色活动，比如南昌市把湿地保护宣传深入鄱阳湖区，九江市举办湖泊保护论坛和有关公益演出，景德镇市开展“湿地与农业”世界湿地日、湿地保护文化节专题宣传，赣州市组织志愿者开展宣传，抚州市举办有关专题讲座，鹰潭市对中华秋沙鸭越冬栖息地保护进行跟踪报道，鄱阳、余干、吉水等县把湿地知识教育带进小学课堂等。
(二)逐步建立完善相配套的机制和制度
2014年1月成立了省湿地保护综合协调小组，省林业厅分管领导任组长，下设办公室在湿地保护办。湿地保护纳入了我省国民经济和社会发展“十二五”规划。目前编制了省湿地保护工程规划(即湿地保护总体规划)和省第一批重要湿地名录的送审稿，修改完善了省湿地公园管理办法，起草了省占用征用重要湿地及城市规划区内湿地管理办法。经省政府审核，发布了省重要湿地确定指标。此外，还编制了鄱阳湖采砂规划(2014-2018)、河道(湖泊)岸线利用规划。
省财政安排专项资金支持“五河”源头、东江源区域生态环境保护，鄱阳湖国家级自然保护区和柘林湖、仙女湖水质保护，安排鄱阳湖越冬候鸟和湿地保护综合治理工作经费，补助鄱阳湖长江江豚等3个水生生物省级自然保护区建设资金。省林业厅安排经费奖励国家级和省级湿地公园。鄱阳湖南矶湿地国家级自然保护区实施“点鸟奖湖”机制，让赶鸟的渔民成为护鸟的生力军，湖区越冬候鸟明显增加。
(三)不断加强湿地保护和建设工作
一是加强水生态文明建设和水污染防治。开展水生态文明城市、示范村镇建设。严格建设项目环境准入门槛，加强环保执法。二是在全省城市、土地利用、矿产资源等总体规划以及有关专项规划中注重湿地保护，在省级土地整治、复垦项目和高速公路建设过程中注意减少建设活动对湿地的影响。三是开展湿地公园创建工作。全省建成国家湿地公园2个、在建国家湿地公园16个、在建省级湿地公园47个，总面积达13.9万公顷。四是开展湿地野生生物资源保护。每年在鄱阳湖实施禁渔期和禁港休渔制度，在鄱阳湖及“五河”实行渔业增殖放流。渔业、鸟类、东乡野生稻等种质资源保护和鄱阳湖区血吸虫病防治工作得到加强。五是以森林城市、园林城市等创建活动和城镇生活污水处理厂运营工程促进城市湿地保护。
(四)以项目为载体提升湿地保护能力
完成了全省第二次湿地资源调查，得到国家林业局的确认。查清了全省湿地、湿地野生动植物分布和湿地管理等情况，为我省科学保护湿地提供了支撑。启动了省湿地综合数据库服务平台建设。2012年以来，全省共向国家争取13个湿地保护与生态恢复、湿地公园建设等湿地项目，获得3299万元中央预算内资金支持，目前还在申报一批重要项目。项目的实施推动了地方政府对湿地保护的重视，促进了有关湿地保护管理机构、人才队伍和设施设备等能力建设。
(五)依法检查《条例》执行情况和查处违法行为
开展了河湖与水资源专项执法检查、“五河一湖”水环境综合整治、重点行业水污染治理，打击破坏湿地资源行为。采砂专项整治取得了阶段性成效。2013年，省林业、住建等主管部门围绕《条例》的贯彻落实，检查了11个设区市26个县(市)非法围堰、围(开)垦、占用填埋和污染湿地等情况。近两年来，制止了南昌县蒋巷镇拟在三湖保护区与南矶湿地保护区交界处围垦2万亩湿地、某公司在永修县吴城镇湿地种植1800亩芦竹、九江县瑞昌市交界处杨家洲湖区围坝2000亩搞养殖等违法行为。今年5月群众举报南昌县南矶乡非法开垦300多亩湿地种植水稻的违法行为，目前南昌市政府法制办在协调查处。
三、主要问题
检查发现，各级政府及有关部门在贯彻执行《条例》和湿地保护工作中，存在一些突出而亟待加以解决的问题。
(一)湿地保护意识不强，能力不足，重经济发展轻湿地保护的现象较为普遍
一是政府不够重视。湿地保护还没有摆上经济社会发展的应有战略高度，尚未像林地保护、节能减排、大气和水污染防治那样得到各级政府和领导干部的重视。湿地保护工作涉及部门多，省湿地保护综合协调小组仅由省林业厅一名副职任组长，有的成员单位只派一名副处长参加，难以协调解决湿地保护中的有关重大问题。据调查，各设区市、县(市、区)均未建立相应的综合协调机制。《条例》明确规定了应当建立湿地自然保护区的五种类型，但《条例》施行后没有新建一处湿地类型自然保护区，以加强对湿地生态系统的严格保护，而现有湿地自然保护区不少是批而不建、建而不管、管而无力。
二是法制观念不强。有的地方和领导干部湿地保护意识和法制观念淡薄，只顾向湿地索取，而漠视湿地极端重要的生态和社会价值。有的政府及部门认为湿地是荒地，可以任意使用、占用，随意改变其天然属性及用途。一些地方为追求短期、局部经济利益，填埋湿地，盲目围湖垦殖、围堤养殖种植。有的地方为了便于改变湿地用途，对于按《条例》规定具备建设湿地自然保护区和湿地公园条件的湿地，尽管省政府给予政策、项目和资金支持，却迟迟不予申报建设。
三是协调联动不够。部门之间湿地管理职责交叉而未很好理清，工作当中存在不协调、责权利不清等问题。湿地保护规划和第一批重要湿地名录至今还没有出台。按照《条例》规定，市县人民政府应根据上一级人民政府批准的湿地保护规划，编制本行政区域湿地保护规划，因此，全省各市、县都没有编制相关规划。还有的地方在编制工业、城镇等专项规划时，没有明确湿地保护问题。
四是管理能力不足。全省仅有九江、景德镇、上饶3个设区市和永修、星子、赣县、南丰等县成立专职湿地保护管理机构，其余市县湿地保护工作(包括湿地自然保护区)由野保站或林政股兼管。各类机构普遍存在人员不足、管理不到位等问题。省级湿地保护经费仅纳入省林业主管部门预算，尚未纳入省级财政预算；市县湿地保护经费仅九江、景德镇、鹰潭市纳入本级财政预算，且分别只有每年10万元、5万元和3万元，不足部分依靠林业部门在其它经费中列支。全省湿地保护监测设备基本缺乏，不少地方管护工作“巡护靠眼，通讯靠喊，执法靠赶”。湿地保护基础研究薄弱，监测技术落后，缺乏对湿地生态变化情况的监测。
五是人们对湿地价值的认识也普遍不足，对湿地和受保护野生动植物不甚了解，从而随意开垦湿地、超量养殖、滥捕乱杀，湿地生态环境及野生生物遭受严重破坏。
(二)城市规划区内湿地被占用和污染的问题突出
2005年我省以100公顷起点调查湿地面积为99.8万公顷，2012年以8公顷起点调查湿地面积为91.01万公顷，锐减8.8万公顷，相当一部分是城市规划区内的湿地(以下简称城区湿地)。检查发现，违反《条例》，填埋重要湿地和城区湿地的主体主要是各级地方政府，尤其是城郊湿地成为违法占用的重点部位。有的地方没有将国土规划、城市总体规划与城区湿地保护有机衔接。
《条例》颁布施行后，一些地方建城镇和搞工业开发仍然填埋湿地，甚至以湿地为代价招商引资，城区湿地日渐被破坏、侵蚀，出现了政府带头违反《条例》、破坏湿地的“怪象”。比如，南昌市碟子湖和黄家湖为同一水系，面积分别为9.53公顷、65.39公顷，与赣江相通。但2013年以来，碟子湖因周边工地非法侵占湿地，倾倒工程淤泥，致使水源被截断，湖面消退干涸，实地察看到碟子湖大道以西、靠近新建县一侧已被开发侵占。黄家湖受周边开发商非法填埋，湖面大幅萎缩。九江赛城湖和瑞昌市赤湖存在填湖造地、违法占用湿地的问题。另悉，其他市县城区在城市建设过程中不同程度地存在填埋湖、塘等问题。
2011年至2012年，瑞昌市、九江县、共青城市为了搞开发建设，分别撤销在城郊建立的赤湖、赛城湖和南湖3个县级自然保护区，面积分别达4006公顷、4400公顷、3333公顷，候鸟等野生动植物的保护状况恶化。
各地城区湿地接纳大量生活和工业污水，水质恶化，生态功能下降，生物多样性丧失。比如，南昌市黄家湖受周边养猪场、工业污水影响，水体污染严重；青山湖一部分因污染臭气散发，今年蓝藻比往年更为严重；赣江南昌段、艾溪湖、新建县礼步湖等大批鱼类受污染死亡。
城区湿地的破坏，逐渐导致城市生态系统失衡，内涝加重，日益影响市民的幸福指数和经济社会可持续发展。
(三)湿地生态系统遭受破坏、功能退化的趋势相当明显
鄱阳湖和“五河”等重要湿地的局部地段水质污染严重，富营养化加剧。鄱阳湖滩涂草洲植被缩小，湖底趋于沙化，鱼类索饵场、产卵场、越冬场以及洄游通道被破坏，亲鱼失去了“产房”，鱼类、贝类等生物资源衰减，一些重要洄游性鱼类濒临灭绝，江豚等珍稀濒危物种受到人为活动威胁。有的湿地正成为“一潭死水”、“一湖污水”。结合检查的情况，导致湿地生态功能退化的原因和现象主要有：一是填埋、围垦、占用湿地。二是向湿地大量排放生活、工业和农业等各类污水，倾倒生活垃圾、建筑垃圾甚至工业废弃物，搞肥水养殖、超负荷养殖、围网养殖，有的畜禽养殖场将畜禽粪便直排水体，有的企业偷排超排。垃圾侵占和污染湿地的现象在农村极为普遍。三是水土流失严重，河湖泥沙於积，有的地方采砂无序，沉水植物、底栖生物栖息繁衍地遭到破坏。四是渔民加大捕捞强度，与渔业资源减少形成恶性循环。鄱阳湖渔获物结构呈低龄化和个体小型化，当年鱼和1龄鱼占90%以上。五是鄱阳湖水位连年低枯，影响整个流域。六是涉水工程建设、湿地植树、河湖驳岸硬化和过度放牧对水生生物栖息地造成严重干扰。同时，湿地生态补偿机制不健全，影响群众保护湿地的积极性，也加剧“人鸟争食、争湿地”等问题。
(四)执法不严等情况比较普遍
检查发现，部门联合执法机制不健全，执法能力不强，湿地“九龙治水”效率不高。有关部门联手打击非法猎捕受保护野生动物的行为不力，对集贸市场、餐饮店等非法销售、购买、消费重点保护野生动物现象疏于管理。鄱阳湖湿地产权界线不明确，对湿地承包转让、私人建房和制砖取土等侵占湿地行为的管理有待加强，禁渔期内仍有捕捞螺蚌、鱼类等现象，有的地方还在鄱阳湖湿地实施耕地“占补平衡”。河湖采砂偷采行为屡禁不止。瑞昌市赤马工业大道未办理审批手续占用大量湿地。柘林湖受国际生态旅游度假区建设的威胁。南城县洪门水库大网箱养鱼造成水体富营养化。鹰潭市壹品滨江楼盘等有较明显的余土填埋侵占信江的现象。
同时，目前湿地保护的法规政策还不够完善，依照《条例》保护湿地的可操作性有待加强。比如，缺乏控制湿地面积减少和功能下降的规定，城区湿地保护规定不详细具体，对非法侵占、征用、围垦、填埋、挖塘以及网捕螺蚌等破坏湿地资源行为缺少威慑力，只能限其恢复，处予一定数量罚款，而无强制执行力。
四、意见建议
保护湿地，各级政府责无旁贷，每一位公民义不容辞。当前亟待把湿地保护摆上江西绿色崛起和国家生态文明先行示范区建设的战略高度，严格遵循“科学规划、保护优先、突出重点、合理利用和可持续发展”的原则，加强保护和管理，维护湿地生态功能和生物多样性，促进湿地资源可持续利用。
(一)切实增强政府责任，提高湿地保护能力和水平
各级政府及部门要以对历史和人民群众高度负责的态度，带头学习有关法律法规和知识，增强湿地保护意识和法制观念，大力落实湿地保护各项工作，决不能再做政府带头违法、破坏湿地资源换取一时经济利益，而损害人民群众和长远利益之事。要充分发挥规划的引导、规范、约束和保障作用，尽快出台全省湿地保护工程规划，各市县要及时编制好本辖区湿地保护规划。
湿地保护要单项列入各级政府政绩考核目标并安排一定比重。依据全省湿地资源调查数据，划定湿地“生态红线”，定期向社会公布其执行和评价结果，作为政府和领导干部政绩考核的依据。要从弘扬湿地文化和加强生态文明建设的高度，建立健全《条例》宣传教育长效机制，采取行之有效的方式广泛深入持久宣传《条例》和湿地、生物多样性保护常识，使湿地的极端重要性家喻户晓。湿地保护应成为各级领导干部的“必修课”，纳入干部教育培训课程。落实湿地教育宣传进学校、进社区、进农村、进企业、进市场。充分发挥依法监督、新闻宣传、群众举报的作用，使违法者失去道德信用，使违法行为没有存在的市场。
要健全湿地保护综合协调机构，加强湿地保护管理机构建设。建议由省政府分管领导担任省湿地保护综合协调小组组长，明确细化职责，形成工作合力。市县级政府要相应建立本辖区湿地保护综合协调小组。
具备条件的可设立湿地保护管理专职机构；不具备条件的，要在野生动植物保护管理机构的基础上增挂湿地办的牌子，给予相应事权、责任，充实人员队伍。把湿地保护管理兼职队伍延伸到乡镇一级。
要建立湿地保护资金多渠道筹集和保障机制，将湿地保护经费纳入各级政府财政预算，实行湿地保护多元化投入，添置必要的管理和科研设备，建立湿地监测管理网络和信息共享机制，提高湿地保护管理水平。
(二)建议人大制定有关决议，加强城区湿地保护
鉴于我省城区湿地保护现状，建议省人大常委会出台加强城区湿地保护的决议。
各级政府要正确处理好城市建设与湿地保护的关系，把加强城区湿地保护作为落实《条例》的一项重要举措来抓。尽快编制城区湿地保护规划，在城市总体规划中做好城区湿地保护专项规划，并使之与其他专项规划相衔接。应尽快查清城区湿地资源情况，建立城区湿地档案和地图数据库，实施分级分类管理。建议将城区湿地面积8公顷以上的纳入省重要湿地保护；5～8公顷的纳入设区市级重点保护；2～5公顷的纳入县级重点保护；2公顷以下的也要切实加强保护。
要坚决防止非法侵占、填埋城区湿地。确需占用城区湿地的，应当征得同级林业主管部门的同意，并依照有关法律、行政法规的规定办理用地审批手续。占用重要湿地的，应当符合土地利用总体规划，征得省级林业主管部门的同意，并进行环境影响评价，依法办理建设用地审批手续。县级以上人民政府林业主管部门要定期检查占用、征用、填埋城区湿地的情况，依法惩处违法行为。
要着力修复和提升城区湿地生态功能。加强城区湿地老污染治理和新污染防治，因地制宜开展生态修复。提倡自然和近自然护岸。要确保城区湿地水系畅通、水生态系统完整、湿地生态功能和生物多样性有效维护。
要加强城区湿地公园建设和管理。巩固现有国家和省级湿地公园建设成果，抓好试点建设，加强规范管理。符合建立湿地公园条件的，县级以上人民政府要主动申请建立；已经建立的湿地公园，不得随意撤销。
(三)加强生态保护和恢复，让湿地“休养生息”
要实施湿地公园和湿地自然保护区建设“双轮驱动”，抢抓建设湿地自然保护区。目前我省湿地面积全国排名16位，湿地面积占国土面积比全国排名14位，但全国湿地保护率为43.5%，而我省湿地保护率仅有36.4%。要依据省第一批重要湿地名录作好湿地保护计划，抓紧起草第二批名录，把湿地自然保护区建设作为重要湿地保护的重中之重。政府及有关部门要大力支持湿地自然保护区建设，抓好有关规划的实施，抓紧抢救性建设一批、完善一批、升格一批，争取湿地自然保护区的总数、类型、面积和建设效果都有明显提升，为我省湿地生态系统保护奠定扎实基础。
要加强项目建设、水土保持、工业、生活、农业面源污染防治和河湖采砂管理。大力推广测土配方施肥，严禁高毒高残留农药，推行科学、清洁养殖，加大农村生活垃圾收集、运输和集中处理的资金投入。实施重要湿地生态功能保护和恢复工程，积极以项目争取中央财政资金支持。实施渔业资源生态修复工程，加大人工增殖放流力度，推进人工鱼巢、鱼礁和渔业生态环境监测网络建设。
要探索推进湿地生态补偿工作。对湿地资源所有者、使用者合法权益因保护湿地受到损害的，给予适当补偿。要努力消化渔船存量，降低捕捞强度。建议实施渔民转产转业工程，使洗脚上岸渔民生产生活有保障和来源。实行奖励机制，提高群众保护湿地和生物多样性的积极性。
(四)推进有规可循，确保执法必严、违法必究落到实处
要在《条例》及湿地保护有关管理办法的基础上，研究完善湿地保护措施，及时制定落实相关决议的实施办法，适时制定《条例》实施细则，增强《条例》的可操作性和湿地保护规定的系统性，为我省湿地保护提供坚实的制度保障。
要加大执法力度，确保湿地不受政府、任何单位和个人的非法侵占。林业等主管部门要严把湿地征占用审批关，其他部门要各司其职，加强协调配合，共同保护好我省珍贵的湿地资源。要完善和规范部门联合执法的响应、执行、办结、通报机制，提高执法效力。政府有关人员要依法履职，对滥用职权、玩忽职守、徇私枉法的工作人员依法给予查处。对本次执法检查发现的问题，有关市、县及部门要抓好查处整改，扎密制度防范和依法管理的“笼子”。要加大对破坏湿地生物多样性违法行为的查处力度，促进湿地生态系统保护，维护我省生态安全。
以上报告，请予审议。
