主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受省政府委托，现将《湖北省汉江流域水污染防治条例》(草案)(以下简称《条例》)作如下说明。
一、制定《条例》的必要性
我省汉江流域，无论是政治、经济、文化，还是社会发展，在我省均居重要地位。汉江流经我省20余个市、县，流域面积6.24万平方公里，流域人口2214.63万人，占全省人口总数的39.2%。流域的国内生产总值、工业总产值、农业总产值分别占全省的60%、57.11%和50.02%。保证和促进汉江流域经济和社会可持续发展，对全省经济和社会可持续发展有着极其重要的意义。但是，汉江流域的水环境质量已受到较为严重的损害。沿江城乡向水体大量排放的各种工业和生活的水污染物，对汉江干流和支流造在了不同程度的污染，有的干流断面和支流的污染已到严重程度，水污染事故和纠纷逐年增多。据调查，每年约有6.2亿吨废水排入汉江，其中工业废水3.55亿吨，生活污水2.66亿吨。汉江中游13个主要城市江段现有排污口40多个，相应形在40多条污染带。汉江干流水质呈有机污染。1992年和1998年曾两次发生通常只在较封闭呈富营养化的湖泊才出现的“水华”现象。汉江支流在干流汇入处的水质超Ⅲ类水质标准的占85.7%，唐白河、竹皮河、小清河等支流水质超过Ⅴ类标准，连农田灌溉水质标准也达不到。全流域的地表水体水环境质量普遍下降，并表现出总体恶化趋势。据监测，1991年汉江干流有86%的监测断面符合Ⅲ类水质标准，没有Ⅳ类水体。但到1996年，符合Ⅲ类水体的断面下降了6%，并有12.5%的断面降至Ⅳ类水质。汉江污染不仅对沿江城乡人民的人体健康构成严重威胁，而且已制约甚至阻滞经济社会可持续发展，危害社会的安定团结。为防治汉江流域水污染，保护汉江流域的水环境质量，省人民政府及环境保护等部门，采取了一系列的监督管理措施，对遏制汉江水环境质量恶化起了重要作用。但由于我省迄今尚无一部完整的水污染防治的地方法规，同时，国家的水污染防治法律、法规的规定虽然系统，但仍不能完全满足汉江流域水环境保护的特殊需要，这便导致汉江流域水环境保护的一些重大问题因无法可依而不能有效的得到解决，使现有的水环境监督管理措施因缺乏法律支持而不能支挥更大效能。缺乏一部完整、针对性强、实用有效的适用于汉江流域水环境保护的地方性法规，是汉江流域水环境质量总体恶化的一个重要原因。
为有效解决汉江流域水污染问题，维护、保护并逐步改善、提高汉江流域水环境质量，保障人体健康，促进经济社会的可持续发展，制定汉江流域水污染防治的专门性地方法规势在必行。
二、制定经过
1998年，省人大常委会、省政府及有关部门，对汉江流域水污染问题进行了专门调查研究，奠定了《条例》起草的基础。今年（1999年）3月，由环境管理人员、专门科研机构和政府部门的法律专家组成了《条例》的起草工作组，广泛收集了各省、自治区、直辖市的地方水污染防治立法的资料，并参考、借鉴了部分国家的立法经验，多次以书面、专门会议和专题会商、协调等形式征求了省和沿江市、县环保等有关部门的意见，数易其稿，形成了《条例》(送审稿)。报送省政府后，省法制办又组织赴荆门、襄樊等市进行了调研，并邀请环境科学专家、法律专家和有关部门专家进行了论证，反复修改后，形成了《条例》(草案)。
三、主要内容的说明
(一)关于立法指导思想和基本原则
1.强化政府责任。污染防治，特别是流域性水污染防治，是综合性较强的大规模的公益性事业。在这种活动中，政府的作用极为突出、极为重要，也极为有效。政府的坚强决心、强硬态度、强力干预和强制措施，不仅是必不可少的，而且是必须予以强化的。无论是发达国家或国内的发达地区，还是发展中国家或国内的欠发达地区，也无论是实行计划经济还是实行市场经济，都是如此。这既是理论证明，更为实践所要求和证实。在汉江流域水污染防治这一艰巨的工作中，仍需要坚持并强化政府的责任，继续并深化政府对环境质量负责的指导思想和基本原则。其于此，《条例》不仅在总则中的第4条和第5条作出了这方面的原则性规定，确立了政府对水环境质量负责的基本要求，还在其他章节中有政府职责的具体规定。
2.突出以饮用水源保护为核心的从严管理。汉江沿江城市均以汉江干流或支流作为主要饮用水水源地；同时，出于对以后可能进行的南水北调工程对汉江水量特别是饮用水的影响，《条例》将饮用水水源地保护放在重要地位，确立了在汉江流域实行比其他地区更为严格的要求和管理的立法指导思想。除第30条中关于饮用水水源保护区的禁止性规定外，还在其他条款中作出了更严厉的规定。如第8条中关于制定汉江流域水环境质量标准和水污染物排放标准的规定，第16条中水污染事故应急行动中的政府职责的规定，第18条中关于禁建污染项目的规定，以及第22条、第23条、第24条、第28条、第29条、第31条的有关规定。
3.明确工业与生活污染防治并重的指导方针。在进入汉江水体的污染物中，来自工业源和生活源的污染物已各居“半壁河山”。我省乃至全国，在水污染防治中长期以工业污染源和工业污染物控制为重点。在这方面，措施较为完备，力度较大，效果也比较明显。但在生活污染源和生活污染物控制方面，措施较少，亦不甚得力。根据这种现状，《条例》除继续强化对工业污染源和工业污染物控制外，还加强了对生活污染物的控制，实行工业和生活污染防治并重的指导思想。如第21条对汉江沿江城市建设城镇污水处理设施作出了明确规定。
4.深化“预防为主，防治结合”原则。《条例》继续坚持“预防为主，防治结合”原则(第3条中作出明确规定)，并在实施措施和力度上予以深化。在预防方面，硬化了环境影响评价和“三同时”的制度实施要求(第23条)，还规定了建设项目立项(第22条)、禁磷(第29条)、汛期防范措施(第31条)等强制性规定。清洁生产对于防治污染，特别是对于少排放或不排放污染物，有特别意义，是亟待大力推行的“源头控制”战略。《条例》对清洁生产持鼓励和支持态度，从产业、产品和项目等方面作出了严格的禁止性规定(第18条第2款、第23条)，同时又依据现实技术、经济条件，从宏观上作出了引导性规定(第18条第1款)。在治理方面，《条例》对工业污染的治理，实行以排污许可证为实施基础的“达标”要求，包括排放浓度达标、总量控制达标、排污规范化达标、限期治理达标等内容。对生活污染，《条例》规定实施以城市污水处理设施建设为中心的区域治理，还对化肥、农药等引起的面源污染控制提出了原则性要求(第19条)
(二)关于流域管理
水环境有着供应的联合性、利用的多元性、地理的关联性等性质，以地理特征而不是行政区域特征的流域性特点极为突出。因此，在水环境管理中必须实行流域管理与行政区域管理相结合。这是世界各国的共识，也是各国长期努力实现的目标和普遍选择并实践探索的管理方式。我国在水污染防治中，曾长期单一实行行政区域控制，结果发现其有众多弊端。为此，国家在1996年修改《水污染防治法》时，开始突出流域管理，向流域管理与行政区域管理相结合转变和发展。《条例》体现了这一变化和发展，将流域管理具体化为：
1.全流域统一协调、组织水污染防治工作，并将主要职责赋予省政府(第4条第2款)。
2.统一流域水污染防治总体目标和要求(第4条第2款)。
3.实行全流域统一规划，强调总体规划的效力(第9条)。
4.实行全流域水体环境功能统一区划，并强化水体环境功能区划的效力(第10条)。
5.实行全流域水污染物排放总量控制，包括总量冻结与削减，特别要求市、县政府必须按省下达指标控制区域总量，不得突破(第12条)。
6.流域统一组织水环境监测网络(第13条)。
7.区域利益整合。实行流域管理，必然会引起各方面利益的协调与整合，特别是公众整体与个体，上游与下游地区的利益冲突与协调问题。其中核心问题有二。其一是，水污染防治公共费用的公平负担，如城市污水处理费用的筹集与分担。其二是上游地区为达到流域总体目标和要求所采取的防治措施而使发展受到限制的损失。协调这些利益必须基于防治水污染是全社会的共同责任和公共费用公平负担的指导思想。为此，《条例》第3条第1款确定了“受益者补偿”的原则。第14条规定各市、县政府必须保证跨界河流断面水质满足下游相邻河段水环境功能区的要求。
(三)关于水污染防治与水资源管理一体化
水作为环境和资源要素，既具有经济功能，又具有生态功能。在水环境管理中，实行水污染防治与水资源管理相结合是必要的。《条例》采取了水资源管理的取水许可证审批与污染防治的污染物排放总量控制相结合(第24条)和水利建设与水污染防治相结合(第20条)的措施，使水污染防治和水资源管理统一协调。
以上说明连同《条例》(草案)请一并审议。
