主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受省人民政府委托，现就《福建省湿地保护条例（草案）》作如下说明：
一、制定《条例》的必要性
湿地是极其重要的生态系统，与森林和海洋并称为全球三大生态系统，具有调节气候、净化空气、涵养水源等重要生态功能。我省地处大陆东南沿海，属亚热带海洋性季风气候，海岸线长，浅海滩涂广阔，港湾岛屿众多，内陆河流水系发达，河网分布密集，良好的生态环境和特殊的地理位置，使福建成为湿地资源极其丰富的省份之一。全省现有湿地面积87万多公顷，其中近海、海岸及河流湿地为福建主要湿地。特别是浅海、河口、红树林和滩涂湿地为我省湿地的重点，占湿地总面积的80%以上。我省湿地拥有丰富的生态资源、生态功能和生物多样性，在调节生态平衡、维护生态环境等方面具有非常重要的作用。因此，保护好我省的湿地资源，对于保护生态资源和维护生态平衡，改善生态状况，推进生态省建设和促进经济社会可持续发展，具有十分重要的意义。
然而，随着经济社会发展，湿地利用与保护的矛盾日益凸显，据史料记载，我省天然湿地历史分布区面积200多万公顷，但现存的天然湿地仅为历史上湿地总面积的1/3左右。湿地利用与保护的矛盾主要表现在：一是非法开（围）垦、填埋、养殖现象屡禁不止，随意改变湿地用途的现象仍然比较普遍；二是擅自采砂、开矿、取土、烧荒以及非法采伐林木、猎捕野生动物、破坏水生生物洄游通道、采用灭绝性方式捕捞鱼类及其他水生生物等破坏湿地资源的行为时有发生；三是盲目引进外来物种，导致一些湿地生态系统严重失衡，部分湿地功能近乎丧失；四是湿地污染日益加剧，严重威胁我省湿地生态的健康；五是对湿地保护的管理工作，涉及部门多，缺乏良好有效的协调机制和统一规划。
面对这些亟待解决的问题，省人大代表和省政协委员多年来不断提出保护我省湿地资源方面的建议及意见，呼吁尽快立法，将我省湿地资源的保护和开发利用活动纳入法制化轨道。今年，省政协将《条例》的制定列为重点提案之一，在省两会期间召开提案督办协商会对《条例》的制定工作提出要求，由省政府领导协同省政协领导共同督办。因此，为加强湿地保护，促进湿地资源科学合理开发利用，维护湿地生态安全，以地方性法规的形式对这项工作予以规范，积极回应人大代表与政协委员的意见和建议，进一步建立健全湿地保护工作机制，充分发挥湿地在我省经济、社会、文化及生态文明建设中的重要作用，是十分必要和迫切的。
二、关于几个主要问题的说明
（一）关于湿地范围的问题
根据我国1992年加入的联合国《湿地公约》国际通行的定义，借鉴国家林业局《湿地保护管理规定》及广东、山东、河北、辽宁等沿海省份地方立法经验，在《条例（草案）》第二条第二款规定：“本条例所称湿地，是指天然或者人工形成，常年或者季节性积水地带、水域和低潮时水深不超过六米的海域，包括河流、池塘、水库、湖泊、河口水域、浅海水域、红树林、珊瑚礁等类型湿地。”
（二）关于湿地管理体制的问题
确定一件事情由一个部门牵头主管，其他相关部门配合，避免部门之间互相推诿，保证部门间协调配合，有利于确保湿地保护工作落到实处。这同当前按照同一件事由一个部门负责的原则，最大限度地解决部门职责交叉和分散问题的相关改革方向是相一致的，有利于加强湿地保护工作。考虑到湿地管理涉及部门多，管理难度大的现实情况，为了充分发挥各级政府、有关部门的作用，同时避免产生推诿扯皮的问题，根据《国务院办公厅关于加强湿地保护管理的通知》（国办发〔2004〕50号）和省林业厅三定方案，在《条例（草案）》第五条中明确林业部门是湿地保护工作的主管部门，在湿地保护中承担组织、指导和监督的职能，并规定建立健全由政府主导、有关部门参与的湿地保护协调机制，协调解决湿地保护工作中的重大问题，海洋与渔业、国土资源、住房建设、环境保护、水行政、农业以及其他有关部门各司其职做好相关工作。
（三）关于湿地规划管理的问题
湿地保护规划是湿地保护、管理和利用的重要依据。为此，在《条例（草案）》第十条、第十一条对三个方面作出规定：一是规划层级。湿地保护规划分为全省湿地保护规划和市、县级湿地保护规划，全省湿地保护规划是市、县级湿地保护规划的编制依据。二是规划编制主体。湿地保护规划由林业主管部门会同有关部门编制，报同级人民政府批准后组织实施。三是规划间衔接关系。湿地保护规划应当与主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划、生态省建设规划、海洋功能区划、流域综合规划以及其他专项规划相衔接，符合有关法律、法规的规定和有关国际公约的要求。
（四）关于湿地保护方式的问题
《条例（草案）》对湿地从突出重点、分类保护的角度出发，作了三个方面规定：一是建立湿地名录管理制度。在《条例（草案）》第十二条规定，湿地实行名录管理，分类保护，省重要湿地名录由省人民政府林业主管部门会同有关部门根据省湿地保护规划制定，经征求湿地所在地设区市或者县（市、区）人民政府意见后，报省人民政府批准并公布。二是明确重要湿地标准。在《条例（草案）》第十三条，对应当列入省重要湿地目录的湿地类型作出规定。三是突出重点进行保护。在《条例（草案）》第十四条中鼓励重要湿地通过建立湿地自然保护区、湿地公园、湿地保护小区等形式进行保护，并在第十五条中规定县级以上地方人民政府应当确定重要湿地的范围和界线，并确定管护责任单位。
（五）关于湿地保护措施的问题
《条例（草案）》从保护湿地出发，对合理利用湿地作了三个方面规定：一是湿地水利用管理。在《条例（草案）》第二十五条规定水资源开发利用时，应当保障湿地生态功能。二是湿地范围内禁止从事的行为。在《条例（草案）》第二十六条明确在湿地范围内禁止的行为，并根据实际需要，在第二十七条中对重要湿地作了更为严格的规定，即禁止任何单位和个人非法占用或者征用重要湿地范围内的湿地。三是对湿地利用活动从严控制。在《条例（草案）》第二十九条，对在湿地范围内从事生产经营活动作出限制性规定。
（六）关于红树林管理的问题
红树林是我国东南沿海独特的湿地类型，在我省生态建设中具有十分重要的意义。但调研中发现，我省红树林受人为干扰和破坏极为严重，在红树林地内，围垦、挖池养殖等现象比较普遍。因此，在《条例（草案）》第二十八条对红树林的保护作出专门规定，禁止在湿地内非法移植、采伐、采摘红树林，或者以其他方式毁坏红树林。
（七）关于监督管理的问题
为了加强湿地保护的监督管理工作，《条例（草案）》第四章作了三个方面规定：一是资源调查与数据管理，在《条例（草案）》第三十一条，明确由县级以上地方人民政府林业主管部门建立健全湿地资源监测网络，开展湿地动态监测，及时更新湿地资源数据信息。二是公众参与。在《条例（草案）》第三十二条中明确由县级以上地方人民政府林业主管部门建立举报制度。并及时查处社会公众举报的破坏湿地的违法行为。三是执法机制。在《条例（草案）》第三十三条中明确由政府组织、协调有关部门建立湿地执法协作机制，并可以根据需要，实行湿地保护联合执法。
（八）关于法律责任的问题
为了有效遏制湿地保护、利用及监督管理过程中的违法行为，《办法（草案）》第五章规定了相应的法律责任。为做好与现有其他法律、法规的衔接工作，在《条例（草案）》第四十三条规定：“违反本条例规定的行为，法律、法规已有规定的，从其规定；造成财产损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
《福建省湿地保护条例（草案）》及以上说明是否妥当，请予审议。
