陕西省人民政府关于加强城市基础设施建设的实施意见
陕政发〔2014〕4号
各设区市人民政府，省人民政府各工作部门、各直属机构：
为加快城市基础设施建设步伐，带动提升全省城镇化发展质量和水平，根据《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》（国发〔2013〕36号），结合我省实际，现提出如下实施意见:
一、提高认识，增强城市基础设施建设工作责任感和自觉性
（一）重要意义。
城市基础设施是城市正常运行和健康发展的物质基础。加强城市基础设施建设对于改善人居环境、增强城市承载能力、提高城市安全运行效率、稳步推进新型城镇化、加快建设“三个陕西”、全面建成小康社会具有重要意义。近年来，我省紧抓国家实施西部大开发战略的机遇，加大城市基础设施建设力度，全省城市基础设施规模逐步扩大、功能逐步完善、水平逐步提高。但与我省经济社会发展和人民生活需求相比，城市基础设施建设还存在总量不足、标准不高、管理粗放等问题。各地、各部门要紧密结合党的群众路线教育实践活动，把加强城市基础设施建设作为扩大投资和消费需求、稳定经济增长、调整经济结构、转变发展方式、保障群众利益的重要抓手，切实抓紧抓好抓出成效。
（二）总体要求。
城市基础设施建设要以科学发展观为统领，深入贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，立足当前、着眼长远，加强规划统筹，以西安国际化大都市为核心，以10个中心城市、杨凌示范区、西咸新区和83个县城（市）及重点示范镇、文化旅游名镇为重点，明确目标任务，提升城市基础设施建设水平和质量，努力创建生态、绿色、宜居城市；要科学组织实施，有力有序推动重点领域、重点工程建设，切实提高城市综合承载能力；要深化投融资体制改革，充分发挥市场配置资源的决定性作用；要学习借鉴国内外先进城市的建设理念和管理模式，加快推进城市基础设施建设管理的科学化、精细化、标准化。未来一个时期，全省要抓住国家加强城市基础设施建设和推进城镇化建设的机遇，科学施策、精心组织，在城市基础设施建设投入、规模、管理和质量上有大幅提升，力争到2017年全省城市基础设施建设投资占全社会固定资产投资比重达到25%，加快构建适度超前、功能完善、管理科学、安全高效的现代化城市基础设施体系。
（三）基本原则。
科学规划。坚持先规划、后建设，先地下、后地上，充分发挥规划的控制和引领作用。要切实提高规划的科学性、权威性和严肃性，根据城市总体规划和土地利用总体规划，加强城市市政基础设施建设专项规划编制，策划一批市政基础设施项目。
以人为本。优先加强与民生密切相关的城市基础设施建设，保障城市公用设施供给，提高设施水平和服务质量，满足居民基本生活需求。
注重安全。加强城市现有基础设施的排查与监测，及时消除安全隐患。加强城市基础设施建设和运营全过程监管，切实提升城市基础设施的建设质量、运营标准和管理水平。健全完善城市基础设施应急体系，增强城市防灾减灾能力，保障城市运行安全。
绿色优质。全面落实集约、智能、绿色、低碳等生态文明理念，集约节约用地，优化美化环境，结合地域特色推进节能建筑、绿色建筑发展，建立节能环保等相关指标评价体系，促进节能减排和污染防治，提升城市生态环境质量。
创新机制。改革城市基础设施建设的投融资模式，鼓励民间资本参与城市基础设施建设。完善城市公用事业服务价格形成、调整和补偿机制。
二、加强重点领域建设，提升城市基础设施水平
（一）加强道路交通基础设施建设。
1．公共交通基础设施建设。加快编制和实施城市综合交通体系规划，加强城市综合交通体系建设。实施公共交通优先发展战略，加快提升城市公共交通保障水平，推动智能公共交通系统建设。大力推进大西安城市轨道交通建设，加快西安地铁1号线延伸段，3、4、5、6号线以及临潼市域轨道交通建设。推进城市群内主要城市之间的快速铁路建设，加快西安北客站-咸阳机场、西安-富平-铜川等关中城际铁路建设，形成覆盖西安、咸阳、铜川以及西咸新区的城市轨道交通主骨架。积极发展低碳、高效、大容量的城市地面交通系统，优化公交线网布局，开辟公交专用通道，加快调度中心、停车场、保养场、首末站以及停靠站的建设；将城市综合交通枢纽、公交换乘枢纽及充电桩、充电站、公共停车场等服务设施纳入城市建设规划，同步推进实施，解决停车难问题，形成客运“零换乘”的运输体系，提高公共交通运输能力和服务水平。到2015年，西安市建成90公里的地铁运营线路，西安市建成区公交站点500米覆盖率不低于80%、公交出行分担率达到45%以上，宝鸡、延安、汉中等大中城市公交出行分担率达到30%以上。到2017年，西安地铁运营总里程达到126公里，日均客流量超过150万人次。支持西安增开欧亚国际客货运航线，打造丝绸之路经济带新起点空中走廊。
2．城市道路、桥梁建设改造。加快完善城市道路网络系统，加强城镇道路与高速公路出口、国道、省道的衔接，形成快速路、主干路、次干路、支路等多层次、立体化的路网格局，加强中小城市和小城镇与交通干线、交通枢纽城市的连接。加强交通拥堵路段、节点的改造建设。加快中心城区通往外围区域直达快速干线道路建设，加快国、省道县城过境公路改造，有效缓解拥堵问题。加强盲道、老幼通道等无障碍特殊设施的建设。2015年底前，全省力争完成城市桥梁安全检测和危桥加固改造，并及时公布检测结果，各设区市全部建成桥梁信息系统，落实桥梁安全管理制度，保障城市路桥的运行安全。
3．城市步行和自行车交通系统建设。树立行人优先的城市交通发展理念，倡导绿色出行。各市要加快建设城市步行、自行车“绿道”，加强行人过街设施、自行车停车设施及道路林荫绿化、照明等设施建设，全面推广建立公共自行车服务系统，切实改善居民出行环境，满足绿色、安全、便捷的出行需求。
（二）加大城市管网建设和改造力度。
1．市政地下管网建设改造。认真贯彻实施《陕西省城市地下管线管理条例》，加强城市供水、污水、再生水、雨水、燃气、供热、电力、通信等各类地下管网的建设改造，优先改造材质落后、漏损严重、影响安全的老旧管网，确保管网漏损率控制在国家标准以内。到2015年，全省完成城镇燃气2424公里、集中供热1037公里老旧管网改造任务，城市燃气普及率达到94%、县城达到65%，供水管网漏损率低于15%。西安市、咸阳市、榆林市和西咸新区要启动地下综合管廊试点工程，其他设区城市因地制宜建设一批综合管廊项目。新建道路、城市新区和各类园区地下管网应按照综合管廊模式进行开发建设。
2．城市供水、排水防涝和防洪设施建设。加快城镇供水设施改造与建设，重点建设县城供水设施，积极推进城乡统筹区域供水。2015年底前城市公共供水普及率达到95%，县城达到90%以上，水质全部达标。加强水源地建设与饮用水源地保护，限期关闭城市公共供水管网覆盖范围内的自备水井，切实保障城市供水安全。加快建设引汉济渭等10大骨干水源工程及关中、陕北两大供水网络，确保关中大中城市、重点工业区和陕北能源化工基地用水安全。落实国务院《城镇排水与污水处理条例》，在全面普查、摸清现状基础上，2014年6月底前编制完成城市排水防涝设施规划。加快雨污分流管网改造与排水防涝设施建设，解决城市积水内涝问题。积极推行低影响开发建设模式，加强城市河湖水系保护和管理，强化城市蓝线保护，坚决制止因城市建设非法侵占河湖水系的行为。推进渭河、汉江、丹江、延河及中小河流防洪保安、水污染防治、生态环境建设，建成一批环境优美、设施配套的水生态景观和水文化园区。完善城市防洪设施，健全预报预警、指挥调度、应急抢险等措施。到2015年，重点防洪城市达到国家规定的防洪标准，2020年前基本建成城市排水防涝和防洪工程体系。
3．城市电网建设。将电网专项规划纳入城市发展总体规划，实现各电压等级协调发展。积极推进以西安城市核心区域为试点的高供电可靠性示范区建设；以满足新能源发电、分布式发电并网、智能小区楼宇、新型智能变电站、配电网架优化和自动化建设为主的西安、榆林智能电网综合示范工程建设。加快实施城市中心城区主次干道、城市广场等重点区域、重点旅游景点周边和城市出入口的架空线缆落地工程。到2015年底，建成关中750千伏环网网架，西安市形成330千伏环网网架，其他城市强化330千伏支撑网架，建成110千伏双回电源结构，增强供电能力和供电可靠性。到2017年，形成与城市功能相匹配、与城市景观相融合、满足新能源和分布式能源接入的“骨干坚强、配网可靠，能力充足、先进智能，服务到户、供用和谐”的现代化城市供电网络。
（三）加快污水和垃圾处理设施建设。
1．城市污水处理设施建设。以设施建设和运行保障为主线，加快形成“厂网并举、泥水并重、再生利用”的建设格局。优先升级改造落后设施，确保城市污水处理厂出水达到国家新的环保排放要求。到2015年，全省城镇污水处理率平均达到75%以上，其中西安市城区基本实现污水全部收集和处理，其他设区市污水处理率达到85%，县城污水处理率平均达到80%，35个省级示范镇污水处理率平均达到50%。设区市建设完成污水管网3120公里。西安、宝鸡等设区市污泥无害化处置率达到70%以上。加快推进节水城市建设，推动再生水利用设施建设，关中、陕北中心城市污水处理设施再生水利用率达到20%以上。
2．城市生活垃圾处理设施建设。探索城市垃圾处理新方式，建立健全垃圾分类回收制度，以西安、宝鸡、咸阳等大中城市为重点，建设生活垃圾分类示范城市，鼓励城市开展“城市矿产”示范基地建设，推动生活垃圾资源化回收、规模化利用和产业化发展。扎实推进宝鸡、咸阳、渭南3市国家餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点城市工作。危险废物实现安全贮存和处置。到2015年，全省城市生活垃圾无害化处理率平均达到90%以上，西安市城市生活垃圾全部实现无害化处理；到2017年，全省城市生活垃圾无害化处理率达到95%以上。确保垃圾处理设施规范运行，防止二次污染。
（四）加强城市公共服务配套设施建设。
1．公共服务基础设施建设。科学合理、配套建设城市教育、医疗卫生、文化、体育、应急、养老、救助、社区服务、社会管理等公共服务设施，切实提高公共资源服务水平。全面加强城市教育基础设施建设，重点加强新建小区小学和幼儿园建设。实施疾病控制、妇幼保健和社区卫生服务等医疗卫生服务体系标准化建设，加强市级综合医院和专科医院建设。加快建设省级重大文化设施项目和公共文化服务体系，推进文化信息资源共享工程、公共电子阅览室、数字图书馆和数字博物馆工程建设。加强市级体育馆、全民健身中心和城市规划展示场所建设，加快建设专业化老年养护机构和社区日间照料中心，大力推进城市火化殡仪馆、公益性公墓、流浪乞讨人员救助、孤残儿童保护等社会福利设施建设，完善残疾人服务设施。重点建设省、市、县三级救灾物资储备体系、自然灾害应急指挥体系。建立多层次、多元化社区服务体系。推进城乡基本公共服务均等化，实现城市社区服务设施全覆盖。加快新城区、副中心城区公共服务设施建设，形成与产业、人居相适应的公共服务设施体系。到2015年，实现全省每千人口医院和卫生院床位数41张，学前三年毛入园率93%，高中阶段教育毛入学率96.37%。
2．城市物流基础设施建设。建立布局合理、功能协调、运行顺畅、高效集约的城市物流网络，实现物流发展与城市功能的有机协调，强化物流对城市运行的保障作用。规划整合建设一批新型城市物流配送中心，在城市社区布局建设共同配送末端网点。加强物流园区、物流配送基地及其仓储设施建设。积极推动西安、宝鸡等城市开展重要物资标准化城市配送试点。到2015年，全省中心农产品批发市场交易总面积达到50万平方米，初步建成西部农产品交易中心。到2017年，形成全省统一开放、竞争有序、高效安全、城乡一体的现代物流体系。
（五）加强生态城市体系建设。
1．生态园林城市建设。结合城乡环境整治、城中村改造、弃置地生态修复等，实施城市增绿扩绿工程，加大城市社区公园、主题公园、街头游园、湖池湿地、绿道绿廊等规划建设力度，加快城市绿化步伐，完善城市绿地布局，提高城市生态建设水平。加强对城市文化大遗址的保护，建设生态、文物、观览一体化生态文化功能区。结合城市污水管网、排水防涝设施改造建设，加强城市雨水收集利用系统管网建设，大力推广市政设施再生水利用。通过透水性铺装，选用耐水湿、吸附净化能力强的植物等，建设下沉式绿地及城市湿地公园，提升城市绿地汇聚雨水、蓄洪排涝、补充地下水、净化生态等功能。加强湿地、湖池、丘林地的保护和改造建设。严格禁止对城市周边原有丘、水、林综合生态功能地带的破坏。认真落实《陕西省全面改善城市环境空气质量工作方案》，着力解决重金属污染和城市汽车尾气、燃煤锅炉污染等突出问题，以改善关中城市大气质量为突破口，带动全省城市环境空气质量改善。到2015年，确保老城区人均公园绿地面积不低于5平方米、公园绿地服务半径覆盖率不低于60%。设区市至少建成一个具有一定规模，水、气、电等设施齐备，功能完善的防灾避险公园。积极推动园林城市、生态园林城市建设，制定创建园林城市、生态园林城市建设方案，到2015年，90%以上县城建成省级以上园林县城，力争把西安市、宝鸡市、汉中市、安康市建成国家生态园林城市。
2．城市绿色建筑体系建设。认真落实《绿色建筑行动实施方案》，推行绿色建筑标准，加强新建建筑节能工作，严格落实强制性节能标准，推进既有建筑节能改造，抓好城镇供热系统改造工程。加强公共建筑节能管理，实行公共建筑能效测评标识制度。以城市工业园区、公共建筑屋顶等为重点，加快建设分布式光伏发电等新能源项目。大力发展绿色建材，推广适合工业化生产的预制装配式混凝土、钢结构等建筑体系，依靠科技进步，推进可再生能源、绿色建筑规模化建设。到2015年，全省20%的城镇新建建筑达到绿色建筑标准。
（六）加快智慧城市建设。
大力推进城镇光纤到户，继续推进关中无线城市群建设，加大热点区域无线网络覆盖。加快下一代广播电视网（NGB）建设，加快推进有线电视网络数字化和双向化改造；持续扩大第三代移动通信（3G）网络覆盖，积极开展第四代移动通信（4G）实验网建设。积极支持西安市创建下一代互联网示范城市，全面提高城市宽带网络普及水平、接入能力和业务承载能力。到2015年，城市住宅光纤入户率达到60%以上，城市接入带宽能力普遍达到20M以上，省内城市100%有线电视网络完成双向化改造，3G网络覆盖所有城市区域。加快建设西咸新区的国家人口计生委数据中心、未来国际大数据园数据中心及三大电信运营商数据中心项目建设，加快西安、延安、榆林、杨凌智慧城市试点示范建设，打造智慧城市公共管理平台和一网通、一卡通、一站通等民生服务平台，构建智慧城市支撑服务体系，进一步提高城市管理效能和公共服务水平。到2015年，设区市全部建成数字化城市管理模式。
三、强化保障措施，切实把城市基础设施建设任务落到实处
（一）加强规划引领。各市要根据城市资源承载能力，科学编制和修订城市总体规划，做好与土地利用总体规划的衔接，发挥总体控制和引导作用。坚持地下规划与地上规划、适度超前与量力而行相结合，超前编制城市地下空间开发利用规划，合理有序开发利用城市地下空间，努力构建城市立体发展新格局。统筹制定城市基础设施建设规划，做好与城市总体规划、土地利用总体规划、水资源综合规划、城镇化发展规划和经济社会发展规划的衔接，节约集约利用土地，强化对城市基础设施项目布局的统筹协调。有序组织实施污水处理及再生利用、生活垃圾处理设施、供水、燃气等城市基础设施专项建设规划，抓紧编制城市综合交通体系、电力、水资源综合利用、排水防涝和集中供热等基础设施专项建设规划，统筹做好教育、卫生、养老、文化、体育、应急等公共配套服务设施的规划建设，加强公共消防、人防及防灾避险等设施建设，切实安排好城市基础设施建设项目。
（二）抓好项目实施。各市要建立城市基础设施项目滚动建设机制。加快在建项目建设。要切实做好项目组织协调，加强资金、材料、人员、设备的统筹调度，在保证工程质量的基础上加快建设进度。加快新开工项目建设。对于符合规划的建设项目，要加快项目立项、规划、环保、用地等前期工作，积极完善各项建设手续，争取项目尽早开工建设。加强项目策划储备。建立城市基础设施项目库，加强前期工作的人力、财力保障，超前谋划项目、超前开展项目审查论证，确保项目建设有序接替。
（三）拓展筹资渠道。各地要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，多措并举加大城市基础设施建设财政资金投入。省级财政根据财力增长情况，筹措专项资金，不断增加基础设施建设投入。省市有关部门要优先将城市基础设施建设项目列入年度申报的中央预算内投资以及城镇污水管网专项资金投资计划。享受国家重点生态功能区转移支付的县区，要在重点生态功能区转移支付中拿出一部分资金，优先安排用于城镇污水厂、垃圾场建设。要充分发挥政府投融资平台的作用，通过盘活城市存量资产、整合国有资产收益、抓好土地收储等途径，按程序设立城市建设投资基金，增强投资能力。加大招商引资工作力度。支持符合条件的投融资平台公司首发上市融资和上市公司再融资，以及发行企业债券、中期票据等多元化融资，用于城市基础设施建设。鼓励金融监管部门以改革创新的思路和切实可行的举措，积极引导金融机构通过扩大信贷投放、创新金融产品、引入保险资金、设立信托计划、推进资产证券化等方式，扩大社会融资规模，提高直接融资比重，有效满足城市基础设施建设对资金的需求。积极推动具备条件的民间资本发起设立中小型银行等金融机构。
（四）加大政策支持力度。各市要根据城市总体规划、基础设施建设规划、专项建设规划以及年度建设计划，优先将城市基础设施项目用地指标纳入土地利用年度计划和建设用地供应计划。科学调剂全省土地指标，积极争取国家城乡建设用地增减挂钩周转指标，对重点城市、重点项目给予倾斜。对符合土地利用总体规划及《划拨用地目录》的项目，应及时划拨建设用地，办理相关用地手续。各地要研究出台配套财政扶持政策，认真落实城市基础设施建设项目费用减免政策、国家重点扶持的公共基础设施项目企业所得税“三免三减半”及相关优惠政策。根据有关规定，适当提高城市基础设施配套费征收标准。进一步完善城市公用事业服务价格调整和补偿机制，合理确定城市供水、供气、供热等价格，落实环保价格政策。切实落实鼓励民间投资的各项政策措施，定期向社会公布一批城市基础设施建设项目，通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种形式，吸引民间资本参与城市基础设施建设和运营。鼓励外商从事经营性城市基础设施的建设和经营，支持借用国外优惠贷款建设城市基础设施。争取将城市基础设施重大项目、重点工作列入国家规划计划、政策支持和改革创新范围。
（五）加快体制机制改革创新。进一步简政放权、深化行政审批制度改革。对于实行审批制和核准制的投资项目，除国家有明确规定由省级投资主管部门审批和核准外，今后全部由设区市政府投资主管部门审批和核准。对于实行备案制的企业投资项目，备案权限全部下放给市级政府投资主管部门。规划、土地、环保等相关前置审批应协调同步下放。各市要研究建立统一、规范的城市基础设施项目行政审批制度，进一步简化、优化项目审批流程，加强发展改革、规划建设、环境保护、国土资源等部门的统筹协调，积极推进项目并联审批，探索网上审批，确保限时办结。选择省级重点县区，赋予相当于设区市的经济管理权限。选择具备条件城市发展自由贸易园区。加快创新城市基础设施运营管理方式，推进投资、建设、运营和监管逐步分开，形成权责明确、制约有效、管理专业的市场化管理体制和运行机制。积极探索新型用地模式，盘活利用闲置和存量土地，提高城市土地利用率。改革现行城市基础设施建设事业单位管理模式，向独立核算、自主经营的企业化管理模式转变。建立透明创新规范的城市基础设施投融资机制。支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司，积极推动行政事业单位经营性国有资产改革，增强投资能力。
（六）提升管理水平。各市要统筹城市基础设施的规划、建设和管理，确保老城区与新城区及园区的互联互通，地上与地下的整体协调，避免条块分割、多头管理。完善城市基础设施治理体系，加快建立科学合理的城市基础设施建设标准规范和质量评价体系。2014年，各市要对城市基础设施进行全面普查，整合城市管网信息资源，建立城市基础设施电子档案，积极拓展数字城市管理系统，推进城市管理向服务群众生活转变。
（七）明确责任分工。省政府主要负责城市基础设施的宏观指导协调，同时在政策、资金等方面给予支持。城市人民政府是城市基础设施建设的责任主体，要切实做好建设规划和统筹，完善和创新保障措施，加强项目谋划储备，筹措落实建设资金，加快项目组织实施，加强城市基础设施的运营和监管。省级有关部门要切实履行职责，加强协调配合。省住房城乡建设厅会同有关部门对城市基础设施规划和建设进行监督指导。省财政厅、省发展改革委、省住房城乡建设厅、省金融办会同有关部门研究制定城市基础设施建设投融资等支持政策。省金融办协同金融监管部门研究金融支持城市基础设施建设的政策措施，其他有关部门也要加强对城市基础设施建设的指导和服务。各市、各部门要按照《贯彻落实〈国务院关于加强城市基础设施建设的意见〉重点任务分工联系表》（见附件），切实落实责任，制订工作方案，确保顺利完成本《实施意见》确定的各项重点任务。
（八）加强监督检查。省政府督查室要会同省住房城乡建设厅、省发展改革委、省财政厅等有关部门，对照《贯彻落实〈国务院关于加强城市基础设施建设的意见〉重点任务分工联系表》，定期对各地、各部门工作落实情况进行检查，并将检查结果报告省政府。各级发展改革、监察、审计等部门要加强对城市基础设施建设项目进行稽察、审计等监督检查，发现问题及时采取措施予以限期整改。各地要将涉及民生和城市安全的重点项目纳入年度目标责任考核体系。对城市基础设施建设质量评价不合格、发生重大事故的政府负责人进行约谈、限期整改，或依法追究相关责任。
附件：贯彻落实《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》重点任务分工联系表（略）
陕西省人民政府
2014年1月18日
