《济南市湿地保护条例》将于2016年2月2日起正式施行，这是济南市湿地保护管理工作一个新的里程碑，标志着济南市湿地保护管理工作从此将步入法制化、规范化的管理轨道。这部关于湿地保护的地方性法规，是针对湿地保护管理工作中存在的许多亟待依法规范和解决的问题，在总结湿地保护管理工作经验，经过调查研究和广泛、充分论证的基础上制定的，市人大常委会审议通过并经省人大常委会批准。这是我省第一部有关湿地保护的地方性法规，它涉及湿地的规划和认定、保护和利用、监督和管理以及法律责任等诸多方面，具有鲜明的地方特色。为了深入学习并贯彻落实好《济南市湿地保护条例》，济南市林业局对《条例》的出台背景、主要内容、章节亮点等方面进行了解读，以便在今后的实施过程中，真正做到遵守《条例》、执行《条例》，让全市湿地保护管理工作有法可依。
一、出台背景
湿地在净化环境、调节气候等方面起着极其重要的作用，被称为“地球之肾”。我市湿地资源曾经十分丰富。小清河源头曾是芦苇茂盛的湿地，大明湖以北直至黄河南岸区域更是荷叶田田、蒲草青青，一派湿地盛景至今还萦绕在许多老济南人的记忆里。但从上世纪80年代，随着我市经济社会快速发展以及人类生产生活对湿地资源依赖程度的提高，导致了湿地及其生物多样性的普遍破坏，天然湿地面积迅速萎缩，湿地生态功能严重丧失。根据2012年全市湿地资源统计，我市现有湿地面积2.2万公顷，占全市总面积的2.7%，远低于全国5.6%和全省11%的湿地率水平，并且面临被挤占、破坏和不合理开发的巨大威胁。
近年来，市政府高度重视湿地管理工作，重点开展了以各级湿地公园建设为主的湿地保护、恢复与利用工作。目前，全市已建立各级湿地公园17处，其中，国家级湿地公园3处；省级湿地公园10处；市级湿地公园4处。各级湿地公园总面积1.02万公顷。其中，国家级湿地公园面积3442公顷；省级湿地公园面积6088公顷；市级湿地公园面积663.6公顷。
出台一部符合我市实际，规范湿地保护管理活动的地方性法规，通过地方立法的形式，切实加强湿地保护，必将对今后湿地保护工作起到重要的作用。
二、立法过程
2015年9月2日，市人大常委会召开济南市湿地立法工作会议，传达市委关于“加快湿地保护立法”有关部署，要求政府部门立即启动立法程序。按照市人大常委会、市政府的要求，在认真学习相关上位法有关规定，分析论证我市湿地保护管理工作现状的基础上，研究立法思路，确定制度框架，明确重点内容。期间，市人大农经委、法制委积极进行工作协调，分别就立法思路、基本概念、基本逻辑特别是合法性、操作性问题进行指导。在起草过程中，多次召开座谈会，征求吸收上级业务部门、专家意见，书面征求各县（市）区及市发改、财政、国土、规划、城乡建设、环保、水利、农业、城市园林等部门意见，并加以充分吸收，经涉及的所有部门会签同意后，报市政府常务会议通过后提请市人大常委会审议。市人大常委会按照地方性法规制定的程序，完成了调研、修改、征求意见等工作，并于2015年12月14日经市十五届人大常委会第二十五次会议二审通过，报省人大常委会。2016年1月22日，经山东省十二届人大常委会第十八次会议批准，《济南市湿地保护条例》于2016年2月2日起正式施行。
三、主要内容
《济南市湿地保护条例》（以下简称 《条例》）体例为章节结构，共设六章四十三条，第一章总则、第二章规划和认定、第三章保护和利用、第四章监督和管理、第五章法律责任、第六章附则。
（一）湿地概念
《条例》第三条规定“本条例所称湿地，是指常年或者季节性积水、适宜野生生物生存、具有生态调控功能，并经依法认定和公布的潮湿地带、水域。”明确了湿地概念和湿地的范围界定，解决了过去湿地概念模糊不清、湿地范围难以界定，管理机构难以执法的状况。
（二）关于总则
1、明确了湿地保护的原则
《条例》第四条规定“湿地保护应当遵循保护优先、科学修复、合理利用、持续发展的原则。”
2、明确了各级政府和湿地保护相关部门的职责
《条例》第五条规定“市、县（市、区）人民政府应当将湿地保护纳入国民经济和社会发展规划，建立湿地保护工作协调机制，将湿地保护经费列入财政预算。乡镇人民政府、街道办事处应当做好辖区内湿地保护的相关工作。”第七条规定“ 市、县（市、区）人民政府林业主管部门负责本行政区域内湿地保护的监督管理。市、县（市、区）人民政府有关部门应当按照职责做好湿地保护相关工作。”第八条规定“市、县（市、区）人民政府及其有关部门应当加强湿地保护宣传教育，提高全社会的湿地保护意识。”
3、明确了单位和个人保护湿地的权利义务以及鼓励社会参与湿地保护活动
《条例》第九条规定“鼓励社会通过捐赠、投资、志愿服务等形式参与湿地保护。”第十条规定“任何单位和个人都有保护湿地资源的义务，并有权对破坏或者侵占湿地资源的行为进行举报和投诉。对湿地保护做出重要贡献的单位和个人，由市、县（市、区）人民政府给予表彰和奖励。”
（三）关于规划和认定
《条例》对编制湿地保护规划和加强规划监督管理作出了规定，为做好湿地保护管理工作奠定了基础。
1、明确了规划的主要内容
《条例》第十三条规定“编制湿地保护规划，应当明确湿地总体布局、保护和合理利用的目标、保护重点、保障措施和利用方式，依法划定湿地保护范围红线，确定禁止开发建设区和限制开发建设区。”
2、强调了规划的严肃性
《条例》第十四条第一款规定“湿地保护规划是湿地管理、保护、修复、利用的依据，不得擅自修改；确需修改的，按照法定程序办理。”
3、对加强规划监督管理作了严格规定
《条例》第十四条第二款规定“各级人民政府及其有关部门应当加强对湿地保护规划实施工作的监督检查，严格执行规划，不得违反规划批准建设项目或者进行其他开发建设活动。”，还增加了按照湿地保护规划，组织有关部门对湿地进行修复的内容。
4、对湿地的分级管理和湿地的认定作出了明确规定
《条例》第十五条规定“湿地分为国家重要湿地、省级重要湿地、市级重要湿地和一般湿地。国家重要湿地、省级重要湿地的认定按照国家、省有关规定执行。市级重要湿地由市林业主管部门认定，报市人民政府批准公布；一般湿地由县（市、区）林业主管部门认定，报同级人民政府批准公布。市级重要湿地和一般湿地的认定标准由市人民政府制定。”
（四）关于湿地保护和利用
做好湿地保护工作，关键要处理好湿地资源保护和利用的关系，《条例》对此作出了具体的规定。
1、明确了湿地保护的方式
《条例》第十八条规定“市、县（市、区）人民政府应当采取建立湿地自然保护区、湿地公园、湿地保护小区等方式，对湿地进行保护。未建立湿地自然保护区、湿地公园、湿地保护小区的湿地，市、县（市、区）人民政府应当根据湿地实际情况，采取必要的政策、管理和技术措施，保持湿地的自然特性和生态特征，防止湿地生态功能退化。”
2、明确了维护湿地生态的措施
《条例》第十九条规定“市、县（市）人民政府应当合理调配水资源，并充分利用雨洪水和再生水，维持湿地自然保护区、湿地公园和湿地保护小区的基本生态用水，维护湿地生态系统。”
3、明确了建立湿地公园的标准和批准程序
《条例》第二十一条规定“生态特征典型、自然景观独特、历史和人文价值显著，具有科普宣传教育意义，并可供开展生态旅游等活动的湿地，可以申报建立市级、县级湿地公园。”；“建立市级湿地公园，由湿地所在地的县（市、区）林业主管部门向市林业主管部门提出申请，并编制湿地公园规划。市林业主管部门应当会同有关部门组织论证和认定，并向社会公布。”；“建立县级湿地公园，由湿地所在地的县（市）林业主管部门认定、公布，并报市林业主管部门备案。”
4、明确了湿地公园规划的内容和不同区域的要求
《条例》第二十三条规定：“湿地公园规划可以根据湿地保护的实际需要，分为湿地保育区、恢复重建区、宣教展示区、合理利用区和管理服务区等。”；“在湿地保育区和恢复重建区，除开展湿地资源保护、监测、培育和修复等必要活动外，不得进行与湿地生态系统保护和管理无关的其他活动。”；“在宣教展示区、合理利用区和管理服务区，可以开展适当的生态展示、科普教育、生态旅游等活动，但不得损害湿地生态系统的基本功能。”
5、明确了湿地占用农村集体土地的限制条件、原则和农民权益的保护
《条例》第二十九条规定“因湿地保护和恢复需要使用农村集体土地的，应当在平等协商、自愿有偿的原则下，依法与土地所有者、承包者、经营者签订相关协议。”另外，《条例》第二十五条、第二十六条增加了湿地公园限制商业活动及周边建设项目与湿地公园相协调的内容。
（五）关于监督和管理
1、规定了湿地保护工作的考核制度
《条例》第三十一条规定：“市、县（市、区）人民政府应当建立和完善湿地保护工作综合考核制度，将湿地保护工作作为有关部门和下一级人民政府生态保护年度目标责任考核的内容。”
2、规定了湿地保护工作的有关政府部门的职责
《条例》第三十二条、第三十三条分别规定了林业主管部门和有关部门的具体职责。
3、规定了湿地保护工作的举报制度
《条例》第三十四条 规定“林业主管部门应当建立投诉举报受理机制，自接到投诉、举报之日起十日内核查、处理并予以答复。”
4、规定了湿地保护管理责任单位的职责
《条例》第三十五条规定了湿地管理责任单位在制度建设、日常工作等方面应当履行的职责。
（六）关于法律责任
《条例》出台之前，湿地保护管理工作中存在着法律责任不够清晰，执法主体不够明确等问题。为此，《条例》中明确规定了各相关部门的具体法律责任，明确了执法主体。例如，第三十六条、第三十八条规定了林业和渔业主管部门的执法责任；第三十七条规定了林业、国土资源和水利主管部门的执法责任；第三十九条、第四十条分别规定了环保主管部门和城管执法部门的执法责任。同时，第四十一条还对各有关部门的主管人员和直接责任人的违法行为及处理作了细化与规定。
四、章节亮点
（一）因地制宜实施湿地保护名录管理
济南市湿地面积2.2万余公顷，采取各种保护方式加以保护的湿地面积达1.9万余公顷，因此，济南市以《条例》颁布实施为契机，制定了全市湿地保护名录，为今后湿地资源的保护提供了重要保障。《条例》第十六条规定“本市对国家重要湿地、省级重要湿地、市级重要湿地和一般湿地实行名录管理。林业主管部门对列入名录的湿地应当明确名称、类型、保护级别、管理责任单位、保护范围和界限，并设立保护标志。市人民政府可以根据湿地调查和动态监测结果，对湿地保护名录适时进行调整。” 目前，湿地名录已经基本明确，剩下的小部分名录正在申报和核实中，2016年底，全市湿地保护名录将制定完成并公布。
（二）关于生态补偿制度
《生态文明体制改革总体方案》提出健全生态补偿制度的要求，“探索建立多元化补偿机制，逐步增加对重点生态功能区转移支付，完善生态保护成效与资金分配挂钩的激励约束机制。制定横向生态补偿机制办法，以地方补偿为主，中央财政给予支持。”《山东省湿地保护办法》（山东省人民政府令第257号）指出“县级以上人民政府应当制定湿地保护及修复政策，合理安排资金投入，建立和完善湿地生态保护补偿制度。” 济南市湿地保护的现实难题之一就是湿地保护的参与者往往并不是最大的受益者，从短期看来，他们甚至是最直接的受害者。无论是退耕还湿还是生态移民，对于生活在湿地区域或者周边的人们而言，都需要他们作出一定程度的自我牺牲。如何调动当地群众的积极性是个难点。因此，《条例》中第六条规定“市人民政府应当建立湿地生态补偿机制，制定生态补偿办法。”以合适的手段让他们的付出换来及时的政策激励和经济补偿，实施湿地生态补偿制度、湿地保护奖励试点，这些政策的出台和补偿措施的跟进，必将推动湿地保护工作大步前进。
（三）强化基层监督职责
《条例》第五条第二款规定“乡镇人民政府、街道办事处应当做好辖区内湿地保护的相关工作。”授权基层管理机构制止破坏湿地行为，强化基层对湿地违法行为的监督职责，使得《条例》的贯彻落实更加具体到位，更有利于湿地的保护管理，提高了工作的效率，做到及时发现、立即制止，切实解决“看得见，管不着”的问题。
（四）划定湿地保护红线，保护湿地
近年来，随着城市建设的推进，城市内的湿地遭到破坏、被占用的现象时有发生，加强城市内的湿地保护非常必要。划定湿地保护红线，增加有关防止湿地面积减少、湿地生态功能退化的内容，加强对湿地的保护。《条例》第十三条规定“编制湿地保护规划，应当明确湿地总体布局、保护和合理利用的目标、保护重点、保障措施和利用方式，依法划定湿地保护范围红线，确定禁止开发建设区和限制开发建设区。”通过划定湿地保护红线，保护湿地生态功能区，减缓与控制生态灾害，保障人居环境安全，支撑经济社会可持续发展。
（五）有利于解决湿地保护与利用的矛盾
随着社会经济的快速发展，对湿地过度开发利用的程度更加严重，济南市湿地保护与利用的矛盾日益突出，尤其是城镇化建设中，依托湿地开展建设的项目持续增加，自然湿地人工化趋势更加明显。为此，《条例》第二十七条、第二十八条、第二十九条对占用湿地进行了规范，例如，“国家重要湿地以及位于自然保护区内的自然湿地，禁止开垦、占用或者擅自改变用途。”“因水利、能源、交通、环境保护等涉及公共利益的重大建设项目确需占用的，城乡规划主管部门在办理规划审批时应当征求林业主管部门的意见。”“经批准临时占用湿地的，不得修筑永久性建（构）筑物，不得改变湿地生态系统的基本功能。”“临时占用湿地的期限最长不得超过二年。临时占用期限届满，占用单位应当按照湿地恢复方案及时恢复湿地。”《条例》明确了湿地利用的相关要求和规定，有利于解决湿地保护与利用的矛盾。
（六）湿地保护更具灵活性
由于湿地资源的多样性和特有性，采取不同的保护措施，对及时恢复被破坏的湿地生态功能具有积极的作用。因此，《条例》按实际情况规定了自然保护区、湿地公园和湿地保护小区3种方式对湿地进行保护。
湿地公园建设是实行湿地保护与利用的有效方式。从济南市的实践看，与设立自然保护区相比较，建立湿地公园更符合济南市地域小，人口密集，土地利用强度大的实际，能较好实现经济效益、社会效益和生态效益相统一。为此，《条例》对涉及湿地公园的内容作了较多规定，第二十三条至第二十六条，共有4条分别从湿地公园的规划、建设、管理等方面作了相应规定。在湿地保护小区方面，《条例》有针对性地解决了零星、小块状分布的湿地资源的保护问题，是对自然保护区的有效补充。保护小区作为一种有效的保护方式首次写入《条例》，将保护小区的建设纳入法制化。
