在代替国家行使公权力这种意义上，委托行政机关与受委托人之间是行政组织法上的关系。但这并不意味着两者的关系是作为行政机关相互之间的行政组织内的关系。无论受委托人是企事业单位、社会组织还是公民个人，都是具有宪法和法律上所赋予的独立的法律人格的。因此，即使是在该行政委托关系中，也不过是在法律规定的限度内，服从委托行政机关的监督指挥而已，不过在行政机关行使该监督权时，承认其对受委托人的监督程度更深罢了。或者说，行政机关对于企事业单位、社会组织和个人的一般性监督仅为合法性监督，即仅对其行为的是否合法予以监督，要求其依法进行活动即可。然而行政机关对于受委托人在行使被委托公权力时所进行的监督则不仅仅包括合法性监督，而且要包括合目的性监督，即不仅要监督受委托人是否合法实施所授与的公权力，还要监督公权力的行使是否合乎行政委托的既定目的，符合社会公共利益的需求。这是由行政权力的本质决定的。“国家[按其定义]是这样一个人格，即他的意志通过若干人的协议被看成是他们大家的意志，他可以为共同的和平和防卫运用他们的力量和资源。”而行政权力作为国家权力的一种，必须为全体社会成员的利益服务。

从行政组织法的基本原则看，关于受委托人的组织构成，应该适用民主的控制。但是，受委托人如果是个人的情况下，不存在组织构成的问题；即使是企事业单位或社会组织，国家对该组织构成过度的介入，可能违反采用行政委托这种手段的宗旨。因此，由于受委托人是国家行政机关和国家公务员以外的人，行政机关对其监控力度相对较弱，这样从保护行政相对人的利益考虑，将存在极大的隐忧。行政委托一方面适应了经济、快捷的行政效率性要求，另一方面却对行政相对人的利益构成潜在的威胁。正如亚里士多德所说，法应是使事物合乎正义的一个中道的权衡，维持事物的平衡是法律的本质所在。如何对行政委托进行规范，在效率与公平之间寻求一个合适的结合点，确为一个亟待解决的问题。为了解决这个矛盾，必须用法律来规范、制约行政权力，使行政委托在其行使的过程中具有民主性、有序性和制约性，并受到其他国家权力的制约和公民权利的监督，从而保证行政权力不至于侵犯公民、法人、和其他组织的合法权益，以实现合法行政和合理行政。