条例（草案）的说明
主任、各位副主任，秘书长、各位委员：
我受省人民政府的委托，现就《黑龙江省防沙治沙条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）作如下说明。
一、制定本条例的必要性
我省是土地沙化日趋严重的省份之一，沙化土地主要分布在泰来县、甘南县、龙江县、富裕县、讷河市、齐齐哈尔市郊区、大庆市、杜尔伯特蒙古族自治县、肇源县等9个市、县（面积约占全省沙区总面积的80%），处于我国北方万里风沙线东端，系科尔沁沙地的组成部分，在全国沙漠区划上，属于中国北部沙漠治理区——东北平原西部沙漠化区——嫩江下游区。此外，由于过度开垦等原因，近年来已发现我省中、东部地区的部分市、县特别是三江平原一带也有数万公顷土地出现了严重沙化和潜在沙化状况，面积还在逐年扩展。目前，全省沙区总土地面积已达5176万公顷，涉及87个乡（镇）和农垦系统的35个农（牧）场。
土地沙化已使数十万公顷农田和草原饱受风沙危害，造成农作物产量逐年下降甚至绝产，草场单位载畜量锐减。日益加剧的土地沙化，不仅严重威胁到沙区的农牧业生产和群众生活，制约了当地经济的可持续发展，还造成了严重的生态环境恶化，使自然灾害增多，旱灾、洪灾、大风和沙尘暴发生频率越来越高，可利用土地资源越来越少，人类的生存和发展空间不断缩小，并加大了沙区群众的贫困程度和脱贫难度，影响到社会的和谐与稳定。
面对日趋严峻的土地沙化形势，国家和我省高度重视。自2001年《中华人民共和国防沙治沙法》出台后，国务院又于2005年下发了关于进一步加强防沙治沙工作的决定，并批准制定了《全国防沙治沙规划》（2005-2010）。我省的防沙治沙工作在省委、省政府的正确领导和高度重视下，经过多年的建设，在沙区范围内已初步建立起区域性防护林体系的雏形，完成固沙造林面积达39.27万公顷，使沙区的森林覆盖率由建国初期的不足2%提高到9.39%，生态环境明显改观，特别是泰来、杜蒙、肇源、龙江等县，已初步形成了网、带、伞、疏、片相结合的防护林体系，既改善了生态环境，又取得了较好的经济社会效益，为镇住我省西部风口，并使沙区群众脱贫致富、振兴区域经济发挥了重要作用。
但是，由于我省尚无专门的地方性法规对防沙治沙工作进行更有针对性的规范，致使防沙治沙工程建设和管理等方面还存在一些亟待解决的问题：一是国家防沙治沙规划中确定的我省沙化土地范围过小，与我省日益扩大的沙化土地现状不符，不利于我省防沙治沙工作的全面开展；二是全省各地的土地沙化程度和特征差异较大，需要分类采取不同的保护和治理措施；三是各地防沙治沙资金投入严重不足，国家法律和有关文件规定的优惠政策还没有落实到位，需要加大依法落实的力度；四是对沙化土地上破坏植被的行为缺乏严格有效的控制措施，在处理油田开发和矿产资源开采与生态环境保护的关系上，也没有完全做到经济效益和生态效益的统一等，亟待通过立法进一步明确有关方面的保护和治理责任；五是针对不少纳入国家基本农田范围的耕地已经沙化或者具有明显的沙化趋势却仍在低效耕种的现状，急需从实际出发，依法进行有效的治理等。为了解决上述问题，有必要在认真落实上位法和国家有关政策规定的同时，尽快将我省的防沙治
沙工作全面纳入法制化、规范化轨道，加大依法预防和治理的力度。目前，全国已有甘肃、陕西和内蒙古等省（区）制定了防沙治沙方面的地方性法规。从他们的实践结果看，收效显著，尤其是在改善生态环境和沙区人民群众生活条件、促进沙区经济社会可持续发展和农牧民增收方面，发挥了不可替代的作用。因此，制定一部全面规范我省防沙治沙工作的地方性法规，是十分必要的。
二、本条例的起草过程和依据
从2005年起，省林业厅根据我省防沙治沙工作的实际需要，着手进行了本条例的起草工作。2007年和2008年，省人大常委会和省政府将本条例的制定先后纳入了年度立法计划的预备项目和正式项目。一年多来，省政府法制办在书面征求各地、各部门意见的基础上，会同省人大有关委员会和省林业厅赴省内土地沙化比较严重的齐齐哈尔市、大庆市和泰来、龙江、甘南、富裕、肇源等县以及省农垦总局宝泉岭分局进行了多次实地考察调研，认真听取了基层从事防沙治沙工作的同志的意见和建议，并召集省直有关部门进行协调论证，反复修改完善，于2008年6月11日经省政府第七次常务会议讨论通过，形成了现在的《条例（草案）》。
起草《条例（草案）》的主要依据是《中华人民共和国防沙治沙法》（以下简称《防沙治沙法》）等法律和《国务院关于进一步加强防沙治沙工作的决定》（国发〔2005〕29号，以下简称国发〔2005〕29号文件）等有关政策规定，同时借鉴了外省（区）有关防沙治沙立法的经验和做法。
三、《条例（草案）》规范的主要内容
《条例（草案）》共6章46条，内容基本涵盖了防沙治沙工作的各个环节，针对我省防沙治沙工作的现状和迫切需要解决的问题，补充、细化或者重申了上位法的有关规定，重点规范了以下几个方面的内容：
（一）建立了沙区地方政府及其领导的治理目标责任制度
《防沙治沙法》和国发〔2005〕29号文件中都明确规定了要全面推行地方人民政府行政领导防沙治沙任期目标考核奖惩制度，将防沙治沙年度目标和任期目标纳入沙区地方各级人民政府政绩考核范围。这就要求将防沙治沙工作作为沙区地方政府及其领导的一项硬任务和硬指标来完成。为此，《条例（草案）》规定，沙化土地所在地区的市、县人民政府，应当建立行政领导防沙治沙任期目标责任考核奖惩制度，按照防沙治沙规划确定的年度防沙治沙任务，逐级签订目标责任书，未完成防沙治沙年度目标任务的，应当向上一级人民政府书面报告，并采取必要的补救措施（第六条）。同时，规定了省人民政府和沙化土地所在地区的市、县人民政府要将防沙治沙工作纳入国民经济和社会发展规划及年度计划，保障和支持防沙治沙工作的开展（第七条）。
（二）对防沙治沙的资金投入作出了原则规定
资金投入严重不足是制约防沙治沙工作顺利开展的主要原因。对此，《防沙治沙法》第三十二条和国发〔2005〕29号文件以及国务院批复的《全国三北防护林四期工程规划》都作出了相应的规定，回良玉副总理在全国防沙治沙大会上也提出，“随着国民经济持续平稳较快发展，可以拿出更多的财政资金用于防沙治沙”。为了更好地落实国家有关规定，《条例（草案）》规定，“沙化土地所在地区的各级人民政府应当按照防沙治沙规划，在本级财政预算中通过项目预算安排资金，用于本级人民政府确定的防沙治沙工程，并随着财力的增长，在同级财政预算中加大对防沙治沙的资金投入。”同时还对需要设立的若干防沙治沙子项目作出了规定（第八条）。
（三）对沙化土地实行分区管理
防沙治沙工作需要根据土地沙化程度分类施策。《防沙治沙法》仅对“在规划期内不具备治理条件的以及因保护生态的需要不宜开发利用的连片沙化土地”设定了封禁保护区，保护范围较窄。为此，《条例（草案）》第二章根据我省沙化土地的实际状况，同时借鉴外省的经验，将我省的沙化土地划分为3类区域，实行分区管理。一是将不具备治理条件的以及生态区位重要、生态状况脆弱、因保护生态需要不宜开发利用的连片沙化土地设立为封禁保护区。《条例（草案）》规定，要明示该区域的范围、界限和保护措施，除国务院或者其指定的部门同意进行修建铁路、公路等建设活动以外，在该区域内禁止一切破坏植被的行为（第十六条）。二是将具备自然恢复能力的连片沙化土地，以及经过治理已基本形成固定沙地，但稳定性差的连片沙化土地设立为预防保护区。《条例（草案）》规定，在该区域内，禁止砍挖林草植被以及放牧、开垦、采矿等破坏植被的活动，经沙化土地所在地有关主管部门批准，可以对林草植被进行适度的抚育、补植等活动，以改善和提高保护区的生态功能；同时规定，在该区域内，禁止安置移民（第十七条）。三是将易被治理或者治理后能够适度利用的沙化土地设立为治理利用区。《条例（草案）》规定，在该区域内，禁止砍挖灌木、药材及其他固沙植物，当地人民政府要按照防沙治沙规划，组织有关部门、单位和个人，采取造林育草等措施，增加植被，也可以将沙化土地治理经营权转让给公民、法人或者其他组织进行治理（第十八条）。《条例（草案）》同时规定了上述3个区域具体范围的确定和批准程序（第十五条）。
（四）对预防土地沙化提出了具体要求
为了避免走“先破坏后治理”的老路，《条例（草案）》第三章从4个方面对土地沙化的预防提出了具体要求。一是为了掌握全省及各地的土地沙化状况，为政府的防沙治沙决策提供参考依据，要求各级林业等部门要建立土地沙化监测制度（第十九条）；二是为了恢复、保护和增加沙化土地上的植被，对退耕还林还草、林木采伐、草原保护、有害生物防治等内容进行了详细的规定（第二十条至第二十三条）；三是为了减少人类生产、生活对沙区生态环境的影响，要调整能源结构和实行生态移民（第二十四条、第二十五条）；四是为了控制各类开发建设活动特别是地下资源勘探开采对沙区生态环境的破坏，对这些活动进行了严格的限制，如要求事先进行环境影响评价，规定有关职能部门应当严格审查把关和加强监督检查等（第二十六条、第二十七条），并对经批准从事上述活动的单位提出了严格的规范性要求（第二十八条）。
（五）对沙化土地的治理采取了有针对性的措施
根据我省沙化土地的实际情况，《条例（草案）》第四章对沙化土地的治理采取了有针对性的多种措施（第二十九条），并分别确定了我省沙化土地所在各类地区的重点治理任务（第三十一条）。目前，我省有许多纳入基本农田范围内的耕地已经严重沙化（仅三江平原就有23万亩），无法耕种或者产量极低、入不敷出，继续耕种不仅劳民伤财，而且是对生态环境的严重破坏，加大了将来治理的难度。因此，有必要尽快实行退耕还林还草等生态治理措施。但由于国家对基本农田实行严格的保护制度，加上退耕还林补助已经取消而种田却有补贴等政策因素的影响，使得解决这个问题成为防沙治沙工作中一个难点。为此，《条例（草案）》规定，“对粮食产量低而不稳的沙化耕地，应当采取生态治理措施；对其他沙化耕地，应当根据土地沙化程度、气候条件和水资源状况等改革农业生产方式，推行免耕留茬、浅翻轻耙等保护性耕作措施。”考虑到这项工作涉及多部门职能和国家有关政策的落实，规定由省人民政府组织林业、国土资源、农业、环境保护等相关部门确定这部分沙化耕地的具体范围和治理措施（第三十条）。同时，为了更好地治理沙化土地，还规定了单位治理责任制和植被管护制度（第三十二条、第三十八条）。为了鼓励社会各方面防沙治沙的积极性，还专门规定了林木采伐的扶持政策（第三十四条）。此外，对《防沙治沙法》中有关公益性治沙和营利性治沙的规定进行了一些补充（第三十六条、第三十七条），重申了国家规定的有关扶持政策和补偿措施（第三十三条、第三十五条、第三十九条），并对沙产业开发作出了引导性、保障性的规定（第四十条）。
（六）明确了法律责任
《条例（草案）》对违反本条例规定的主要违法行为，做了3种处理。一是行政责任。为了加强行政系统内部管理，强化政府责任，防止和控制行政主管部门执法中的不作为和乱作为，《条例（草案）》对具有防沙治沙职责的行政执法机关设置了行政执法自律责任（第四十一条）。二是行政处罚。按照地方立法中应当尽量避免重复上位法和国家已有规定的原则，《条例（草案）》仅对上位法未作规定的行政违法行为设定了行政处罚，明确了相应的处罚种类及幅度（第四十二条）。三是民事赔偿。为了严格控制各种开发建设活动对土地沙化造成的影响，规定对开发建设单位给其他单位和个人造成损失的，以及擅自在他人的治理范围内从事治理或者开发活动的，应当承担民事赔偿责任（第四十三条、第四十四条）。此外，对于违反本条例的其他违法行为，《条例（草案）》明确了按照上位法的有关规定执行（第四十五条）。
以上说明和《条例（草案）》，请审议。
审议意见
省人大常委会：
7月8日，农林委员会审议了省政府提报的《黑龙江省防沙治沙条例（草案）》（以下简称条例草案）。此前，在申立国副主任的带领下，委员会组成调研组深入大庆、齐齐哈尔市部分土地沙化严重的县乡，进行了专题调研，并派专人参加了条例草案起草工作。组成人员认为，我省是土地沙化日趋严重的省份之一，虽然经过多年努力，在防治上取得了一定成效，但从总体看，西部松嫩平原一些市县的土地沙化形势依然十分严峻，沙化土地面积已达到4140万公顷，中、东部部分地方也出现了沙化和潜在沙化状况。生态环境的恶化，严重地威胁着农牧业生产和群众生活，制约了当地经济的可持续发展，影响了社会的和谐与稳定。因此，为了改善全省的生态环境，把防沙治沙工作全面纳入法制化、规范化轨道，加大依法预防和治理的力度，制定本条例是十分必要的。条例草案符合我省实际情况，框架结构比较合理，规范内容具有针对性和可操作性，与国家有关法律不抵触。组成人员一致同意将条例草案提交本次常委会审议，同时，还对个别条款提出了修改意见和建议，现报告如下：
一、条例草案第五条第一、五两款对“有关部门”职责的表述内容重复，建议合并为一款。另外，第二款省林业行政主管部门“其所属的防沙治沙机构负责防沙治沙的工程建设和管理的日常工作”的表述不够准确、严密，建议修改为“其所属的防沙治沙机构负责日常工作”。
二、加大资金投入是加快全省防沙治沙工作进程的主要措施，各级人民政府应当按照上位法和国家的有关规定，给予防沙治沙工程资金支持。条例草案第八条第一款中，仅规定了“沙化土地所在地区的各级人民政府”通过项目预算安排资金，而对省人民政府的资金投入未作相应规定。建议在这一款中增加相关内容，将“沙化土地所在地各级人民政府”修改为“省人民政府和沙化土地所在地各级人民政府”。
三、在开展防沙治沙的科学研究、技术推广和培养技术人员工作中，应当充分发挥我省高等院校的作用，建议条例草案第九条中，增加相应的内容。
四、我省在防沙治沙中，宣传推广了一批先进单位和个人的事迹和典型经验，作用十分明显。建议条例草案第十条中，增加“宣传推广先进单位和个人的事迹和典型经验”的内容。
五、条例草案第二十二条第二款中，关于草原禁牧、休牧、轮牧的规定，与草原法三十五条第二款规定内容重复，建议将条例草案中的这一款内容删除。
六、在有害生物防治中，应当突出统防统治的有效作用，建议在条例草案第二十三条“及时发布有害生物发生的预测、预报”后，增加“组织开展统防统治”的表述。
七、条例草案第三十条第一款关于“沙化耕地治理”中，有的提法和内容表述不够准确，建议将“粮食产量低而不稳的沙化耕地”修改为“严重沙化耕地”，将“推行免耕留茬、浅翻轻耙等保护性耕作措施”修改为“推行平作模式、适度深松、秸秆还田、免耕留茬、增施有机肥等保护性耕作措施”。
八、条例草案第三十三条第一款规定各级政府鼓励和支持单位和个人，不能只局限于公益性治沙活动，也应包括营利性治沙活动，建议增加这一内容。
九、条例草案第十六条第二款、第二十条、第二十一条第二款、第二十七条第二款，分别对封禁保护区、退耕还林还草、林木采伐、开发建设等行为作出了严格的限制性、禁止性规定，十分必要，但是在第五章法律责任中，没有对违反上述条款的法律责任，作出相应的处罚或赔偿规定，不利于今后法规的实施和行政执法，建议在法律责任一章中增加相应的处罚或赔偿规定。
委员会组成人员还对条例草案中个别文字和提法提出了具体修改意见及建议。
修改情况的汇报
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
10月13日下午，本次常委会议对《黑龙江省防沙治沙条例（草案修改稿）》（以下简称草案修改稿）进行了再次审议。组成人员认为，条例草案自上次常委会议初审后，法制委员会会同有关部门做了大量工作，草案修改稿认真吸纳了组成人员的意见，赞成本次常委会会议予以通过，同时也提出了一些新的修改意见。会后，法工委会同省政府法制办及林业厅根据组成人员意见进行了认真研究修改，经10月15日法制委员会第五次会议审议，形成了草案表决稿。法制委员会认为，经再次修改后的草案表决稿已基本成熟，建议提请本次常委会审议通过。现将修改情况汇报如下：
一、根据组成人员的意见，将草案修改稿第一条中的“改善生态环境”按照国家防沙治沙法的表述修改为“维护生态安全”。（草案表决稿第一条）
二、有的组成人员提出，草案修改稿第四条中“因地制宜”和“分类施策”的表述大体一致，建议作适当修改。据此意见删除了“分类施策”的表述。（草案表决稿第四条）
三、组成人员和列席人员提出，草案修改稿第二十九条对沙化土地所在地区的人民政府、有关部门和单位，应当合理配置水资源，保障沙区生态用水的规定很重要，但对跨地区、跨流域的沙区生态用水应当由省人民政府进行组织协调，建议增加相关规定。据此意见，将该条修改为：“省人民政府和沙化土地所在地区人民政府、有关部门及单位，应当合理配置水资源，加强配套水源工程和小型蓄水节水设施建设，充分利用现有水利工程设施以及地下水资源，保障沙化地区生态用水。”（草案表决稿第二十九条）
四、根据组成人员意见，将草案修改稿第三十条第一款修改为：“已经沙化的耕地，应当采取生态治理措施，根据土地沙化程度，采取改革农业生产方式，推广免耕技术，种植多年生经济作物和牧草，退耕还林、还草等措施。”（草案表决稿第三十条）
五、组成人员和列席人员提出，肇源县的土地沙化情况较为严重，在分类施策的治理重点地区中应当将肇源县列入其中。据此意见，在草案表决稿第三十一条第（一）项中增加了“肇源县”。
六、根据组成人员意见，将草案修改稿第三十二条中的“城镇、村庄、部队营区、国防工业基地、农林牧渔场经营区、铁路、公路、水库周围的沙化土地”修改为“城镇、村庄、厂矿、部队营区、国防工业基地、农林牧渔场经营区、水库周围和铁路、公路、河流及水渠两侧的沙化土地”。（草案表决稿第三十二条）
七、根据组成人员意见，将草案修改稿第三十九条中的“给予治理者一定的经济补偿”修改为“给予治理者合理的经济补偿”。（草案表决稿第三十九条）
八、根据组成人员意见，将草案修改稿第四十条中的“以公司加农户的形式”修改为“以公司加农户等多种形式”。（草案表决稿第四十条）
九、有些组成人员提出，破坏沙区植被是一种严重的违法行为，草案修改稿第四十二条中对该行为仅规定经济处罚是不够的，建议增加“限期恢复植被”的规定。据此意见对该条进行了相应的修改。（草案表决稿第四十二条）
十、建议条例生效时间为2008年12月1日。
此外，还对个别文字做了修改，个别条款顺序进行了调整，修改部分均用下划线作了标注。
以上汇报，请审议
修订内容
黑龙江省人民代表大会常务委员会关于废止和修改《黑龙江省农作物种子管理条例》等63部地方性法规的决定
（三十八）修改《黑龙江省防沙治沙条例》有关内容。
1.删去第五条中的“省农垦总局、分局所属的林业管理机构负责垦区内的防沙治沙工作，业务上接受省林业行政主管部门的指导和监督。”
2.删去第十二条第一款中的“以及省农垦总局”。
