财政部财政科学研究所副所长、研究员 刘尚希
“第3届中国新型城镇化峰会”于2014年7月5日在北京召开。财政部财政科学研究所副所长、研究员刘尚希出席并演讲。
刘尚希在演讲中表示，城镇化的核心问题是城乡发展机会的平等化。城镇化可能带来的最大风险是人与人(阶层)的对立。
为此，刘尚希建议，一、要放弃城镇化率这样一些指标。“如果我们做规划的时候，城镇化率要作为政府必须完成的一个目标的话，就可能会造成人为去造城，搞成虚假的城镇化”。
二、应当编制城镇化风险规划，这些风险目前考虑并不充分。编制城镇化风险规划可以揭示风险，管控风险，对冲风险。
三、通过改革来明晰各方面主体的风险责任。政府与市场，政府与社会，中央与地方，这方面的风险责任要不明确的话，城镇化的风险就会变成一个大锅饭，利益大锅饭现在不存在了，计划经济条件下存在，现在风险大锅饭没有打破，是责任不明晰导致的，这是城镇化风险非常重要的一个环节。
以下为演讲实录：
刘尚希：各位专家，各位领导，我讲的题目是我国的城镇化风险与机会，这个主题是就地城镇化，是城镇化的一种类型，我讲的是一个整体的，讲城镇化的风险与机会。我主要是提出问题，实际我也没有答案，也可以说对城镇化的风险到底存在什么样的风险，怎么去规避，怎么去管理这些风险，都是探索性的。
我们怎么来看待这个城镇化?我觉得现在城镇化所带来的好处，这个角度看问题的多，而对城镇化可能产生的风险，从这个角度可能考虑得少。像经济学家们的角度来考虑，城镇化带动经济增长，尤其在经济下行的情况下，城镇化是一个重要的抓手，推动城镇化，有利于防止经济进一步的下滑。从社会学的角度来考虑，城镇化是优化社会结构的一个机会，这也是一个角度。上午陵县书记讲的城镇化有不同学科的视角，不管多少视角，实际上现在我觉得总是一个视角，就是从正面的角度考虑的多，谈城镇化带来的好处，而城镇化实际上是非常复杂的一个过程，它是一个复合的过程，这里头面临很多不确定性的因素，实际风险是很多的。也可以说搞好了，让中国的发展进入到一个新的境界，如果说城镇化没搞好，带来的问题可能不仅是经济层面，还有社会层面、政治层面，各个层面的问题都会出现。所以城镇化要纳入到国家发展这么一个视角来看。
世界银行曾经有一个专门的报告，就是一个国家的发展实际上就是要把你的风险管好，把发展的风险管好了，意味着你就有机会，如果风险没管好就没有机会。我们过去老说风险和机会是并存的，我认为这个概念需要修正。其实风险和机会不是并存的，你把风险认识到了，你管好了，那么就变成了机会。如果说你这个风险也没意识到，你也没认识到，你也没去有效的管好这些风险，管控这些风险，可能你的机会也就丧失了，机会也就没了，机会来自于有效的管控发展中的风险。
城镇化我们现在有各种各样的说法，我认为现在是我们发展的机会，从这个角度来说，有的从动力的角度来说，有的从结果的角度来说，有的从路径的角度来说，我认为这个实际上更多的还是一种机会。因为我们国家发展到这么一个阶段了，这个阶段毫无疑问是需要推动城镇化的。推动城镇化不是说人为去推动城镇化，因为你发展到这个阶段，自然而然要走这条路。所以这条路就是我们国家讲的现代化的必由之路，是绕不过去的。就像我们过去搞工业化一样，你在过去那个阶段，工业化是跳不过去的，工业化到一定程度，城镇化也是跳不过去的，是现代化的必由之路，是文明进步之路。所以只把城镇化当做经济增长的动力，或者当成一个经济发展的结果，这么一个角度去理解，我认为有些偏差。
城镇化大家都谈到是城乡一体化的过程，我认为这里头核心的问题实际上就是城乡发展机会的平等化。城镇化要理解它的本质问题，实际是解决城乡发展机会平等化，而不是一个结果。你说农民住上城市一样的房子，享受城市一样的公共服务，这个我认为都是从结果的角度去理解。我认为最核心的东西，实际上就是让发展的机会都是平等的，这样经济也好，社会也好，才能有活力。所以城镇化实际是经济社会人的发展，我认为考虑城镇化的问题，最终是落到人上头来，这句话已经都说了。现在城镇化是人的城镇化，但是仅仅是人的城镇化，我觉得是远远不够的。
现在城镇化面临风险挑战，我刚才谈到风险与机会不是并存的，发展的机会取决于我们怎么去研究这些风险的挑战。从我们国家的发展，从过去工业化带动城镇化，或者以工业化为中心，城镇化是一个附带的这么一种发展的路径，现在转到了是城镇化为中心，再带动工业化这么一个路径来。这个路径的转换面临很多不确定性，因为我们现在国家已经进入到一个中等收入阶段了，在这个中等收入阶段面临不确定性是最大的。在穷的时候很多问题都没有，到了这个阶段很多问题就出来了。就像人到中年一样，你年轻的时候身体啥毛病也没有，到了这个阶段可能面临各种问题，各种毛病也就多了。在中等收入阶段，实际我们国家面临的问题在过去是没有的，但是现在这个阶段自然就有了。生态环境的问题，在过去不存在这个问题，或者这个问题很小，还有贫富差距的问题，大家在很穷的时候，贫富差距不是一个问题，现在这个问题越来越突出了。像国外最流行的21世纪的资本论，讲的就是全球分配的不平等，除了这些问题，还有社会结构的问题，还有城乡体制的问题，还有体制改革的问题，我们过去改革仅仅是一个经济改革，现在不仅仅是经济改革了，社会改革、政治改革、文化改革各个方面都得改，怎么一个改法?这些都是一些不确定性的问题。就像爬山一样，你在山脚下爬是容易的，爬到半山腰体力不支了，各种条件变了，不确定性增加，需要达到顶点是需要毅力的，能不能达到顶点不是必然的。世界能变成发达国家并不是必然性，充满着偶然性。而且从结果来看，真正从低收入国家到高收入国家，也是少数国家，大多数国家搞到中等以后，实际就没后劲了，基本上停滞不前。
我们国家13亿人口，作为这么一个大国，现在我们要从中等收入跨越到高收入国家，可想而知，所面临的这些问题，在其他国家都没有经历过，这些事情很多是不确定性的，没有现成的东西可以照搬。经济、社会、资源、环境等多领域风险叠加，是在扩散的。在这种情况下，我们面临着一个是发展的风险，另一方面是改革的风险，两个风险同时叠加在一起。发展的风险，从发展的视角来看，改革的风险是从改革的视角来看所看到的风险。发展的风险和改革的风险两类风险实际也是相互影响的，这个我不展开说了。
城镇化面临的最大风险是什么?实际上简单回顾一下工业化所造成的风险，工业化造成的风险是什么?搞工业化之前，我们没意识到工业化会给我们带来什么风险，那时候讲的工业化是不可逾越的，工业化是我们走向现代化的必由之路，跟我们讲现代城镇化是一样的。但是我们看工业化造成什么呢?最根本就是人与自然的对立，在以前我们没有意识到这种风险。从工业化再看我们现在的城镇化，我们现在面临最大的风险是什么呢?我认为实际上是人与人的对立。如果说工业化我们过去没有意识到那种风险，造成了人与自然的对立，造成严重的后果，今天的城镇化所面临最大的风险就是人与人的对立，就是不同阶层的对立，不同群体的对立，就是社会计划的风险，我认为在城镇化的过程里头，这是最应该要避免的。我刚才说了城镇化的本质，实际上就是发展机会的均等化，如果说这种机会不均等，很自然的会造成人与人的对立。当然这种对立不一定造成过去讲的阶级对立，但阶层是自然而然存在的。
这里头为什么会有这种风险的存在呢?我觉得是两个问题。一个是农村怎么出村的问题，我们现在从农村进城的角度讲得多，从农民怎么出村的角度讲得少，农民属于集体经济组织的成员，他作为一个集体组织的成员，他怎么从成员里头出来，我们现在这个制度是没有出口安排的。你出来的话，你说你放弃所有的权利，不要了，那当然可以。但是你说你不放弃，你要把你的权利，要把你的财产带着进城，在现行条件下是不可能的，你的房子不能交易，你的承包地，你也不能去买卖，因为那是集体的土地，当然你可以转让。所以在现有这种条件下，农民如果出村的话，他很可能就变成一个无产者。我们说城里头的这些农民工，他从财产角度来说，实际上就是一个无产者，农村的东西他能带到城里头呢?这限制了一些农民不愿意进城的一个原因。
还有农民即使进了城，还有可能是二等公民，这种情况已经出现了，就是整个城乡二元有可能在城市里头出现，这种二元不仅仅是经济层面的，还有社会层面的。政府这种作为，政府现在推动城镇化，很可能陷入GDP的陷阱，最终产生一个结果，很可能就是导致经济效率与社会公平同时丧失，国家发展停滞不前，这就是所谓的落到中等收入陷阱。城镇化在不同的国家有不同的条件，有不同的路径。这里头风险是很难预料的，怎么去治理这些城镇化的风险?我觉得就是城镇化的目标要进一步的明确。一个就是不要追求城镇化率，要放弃城镇化率这样一些指标，像GDP这种增长一样，你定一个目标去完成，过去说要必保的，现在是预期性的，也是必须要完成。如果我们做规划的时候，城镇化率要作为政府必须完成的一个目标的话，我觉得就可能会造成刚才讲的人为去造城，搞成虚假的伪城镇化。
还有城镇化的目标不能定位在说是为了经济增长，如果把城镇化的目标定位是为了促进经济增长，我认为这个也是麻烦一大堆。最终是定位到哪呢?定位到人的发展上去，城镇化的目标最终是定位在人的发展上去，上午老党讲说居住的空间太小，可能导致人各种各样的心理疾病，他是从健康的角度来阐明一个道理。我认为这是在人的发展的一个视角来考虑问题，而不是仅仅满足于城镇化本身这么一个结果。从这方面来看，我认为现在城镇化的目标到底是什么，还是应该值得进一步探讨的问题，我认为现在并不十分清晰。
第二点，现在应当编制城镇化风险规划，我们只做了这个城镇化区域的规划，地理空间的规划，发展的规划，五花八门的规划都有，但是唯独没有一个风险规划，你在城镇化推进过程当中，可能会出现一些什么样的风险，这些东西是考虑不充分的。如果对这些考虑不充分的话，这个风险有可能就转化成危机。所以编制城镇化风险这种规划干什么用?我认为就是揭示风险，揭示风险干什么?我们知道了以后，认识了以后，就有所准备，然后去管控这个风险，然后去对冲这个风险，并且定期评估城镇化过程里头的风险是什么，我觉得这个非常重要。无论是异地城镇化还是就地城镇化，从风险角度来看，上午讨论的就地城镇化，这里头也存在很多风险因素。
第三点，就是通过改革来明晰各方面主体的风险责任。政府与市场，政府与社会，中央与地方，这方面的风险责任要不明确的话，这个城镇化的风险就会变成一个大锅饭，利益大锅饭现在不存在了，计划经济条件下存在，现在风险大锅饭没有打破，是责任不明晰导致的，这是城镇化风险非常重要的一个环节。
