1997年11月1日公布、2007年10月28日修订、2016年7月2日修改的《中华人民共和国节约能源法》，为热计量改革提供了法律依据。2003年，由原建设部牵头并联合八部委下发《关于城镇供热体制改革试点工作的指导意见》，拉开了热计量改革工作的序幕。这不仅促进了政策法规和标准规范体系的建立、全社会节能意识的增强、供热系统节能改造和供热企业精细化管理，还促进了具有中国特色的热计量技术的创新与发展。
供热主管部门从我国居民住所主要是公寓式建筑、不同于国外居民住户多数是独栋小楼的国情出发，结合我国居住建筑的结构和热传导特性等实际情况，编制了供热计量技术规程，创造性地设计了“楼栋计量，按户分摊”的技术路线，为成功推行中国特色供热计量收费改革工作找准了前进方向，作出了卓越贡献。
同时，《关于城镇供热体制改革试点工作的指导意见》的出台，还促进了公共建筑的节能减排、供热计量关联产业的快速发展，加快了供热商品化转变进程。推行供热计量改革，是国家实施公用事业改革的重要组成部分，是打破传统收费格局，实行供热商品化的根本转变。在肯定成绩的同时，我们必须清醒地看到存在的问题。
一是住宅楼采用户用热表法，安装大量热计量表，无法实现计量收费；
二是部分省（市）采取“楼栋计量、按户分摊”的技术路线，但由于分摊方法技术水平不足，无法实现计量收费，导致设备闲置浪费，有的企业还人为修改分摊数据，做假账单，欺上瞒下；
三是一些错误做法不能及时得到纠正，导致沉积问题越来越多，越来越难以解决，使热计量收费改革处于只有工作方向没有实际进展的尴尬境地。
为此，笔者针对一些痛点问题进行过认真细致的调查研究后，谈几点看法和体会。
节约能源法第三十八条的规定是：
实行供热计量收费制度改革工作的根基与法宝
《中华人民共和国节约能源法》第三十八条明确规定，“国家采取措施，对实行集中供热的建筑分步骤实行供热分户计量、按照用热量收费的制度。
新建建筑或者对既有建筑进行节能改造，应当按照规定安装用热计量装置、室内温度调控装置和供热系统调控装置”，这为推动供热计量工作奠定了坚实的法律基础，是供热计量收费制度改革工作取得成功的根基和法宝。其明确规定了热计量改革的核心内容，即可计量、可控制、可调节、可收费。
特别需要强调的是，对条文中“国家采取措施，对实行集中供热的建筑分步骤实行供热分户计量、按照用热量收费的制度”的表述，要进行正确的解读，不能简单地从字面上将其片面理解为狭义的“一户一表”计量方式和方法，而是要从供热计量改革的真正目的和意义上将其全面理解为广义的“温控一体化的供热计量技术路线”，最终达到“成功实现计量收费”和“供热系统综合节能”两个目标。
因此，供热计量改革绝不是简单的安装“热计量表”就可以轻松完成的一项工作，它既涉及技术问题又涉及政策问题，既是局部问题又是全局问题，既是供热系统未端问题又是供热系统全网问题，是一个完整的系统工程，是影响供热行业技术进步的“牛鼻子”，认准它，牵牢它，就能够有效解除供热系统冷热不均这一困扰行业的老大难问题，变粗放经营为精细化管理，实现按需供热和节能降耗，推动供热工作走上数据化、信息化和智能化。
准确把握计量和节能之间的辩证统一关系是：
有效推动供热计量收费的内在动力
供热计量装置在供热计量收费改革工作中扮演着非常重要的角色，直接影响改革进程和实效以及收费的可行性和合理性，既是本职工作，又是助手和参谋工作。
本职工作是指对“特定用户”消耗的热量进行准确计量，解决“谁用热，谁交费；谁供热，谁收费；用多少热，交多少费”的计量收费问题，建立起符合市场经济规律的计量收费制度； 助手和参谋工作，是指依靠计量手段获得能耗数据，提高监测能耗水平，指导企业通过技术创新和提升管理水平，最终达到节能降耗的目的。节能和计量既是独立不同的个体，又是统一的共同体，计量装置本身不是节能装置，安装了计量装置的供热系统不等于安装了节能系统，计量和节能的关系是计量产生节能数据、监测节能环节、洞悉节能空间、促进装备升级、产生结算依据、实现真正收费、促进系统节能、促进行为节能；节能彰显计量价值、提升计量动力、赢得社会效益、增加企业效益、获得经济效益。
所以说，准确把握计量和节能之间的辩证统一关系，是有效推动供热计量收费的内在动力。
热的传导特性决定了：
中国特色供热计量收费制度必须走“两部制热价”的路子
总结几年来的经验，实行“两部制热价”，即基本热价和计量热价，是行之有效的收费办法。基本热价是出于对建筑是一个整体的考虑，以保障建筑结构围护所需要的热量；计量热价中出于对未端需求差异的考虑，以保障按需供热的需要。基本热价应根据供暖季地区平均温度及建筑热能耗指标确定，同一地区不同热能耗指标的建筑基本热价也应所有不同。停暖后开始收取基本热费，供暖后按月收取计量热费，不设上限，多消费多掏钱，少消费少掏钱，不消费只交基本热费。突出供热计量与智能供热的关系，引导供热单位利用供热计量数据实现智能供热，科学控制生产运行环节，降低企业能耗和成本。调整供热计量价格政策，合理分配节能收益，调动供热单位和用户的积极性，促进热计量改革健康有序发展。
居住建筑国情决定了：
中国特色供热计量改革必须走“楼栋计量、按户分摊”的技术路线
热源出口、热力站出口、公共建筑入口、单体建筑（如别墅）都需安装热计量表进行计费，并已产生明显节能效益。
但是，对于公寓住户而言，供热计量不同于水、电、气的计量，其复杂性在于热传导，一家停暖会影响上下左右邻居的温度，整个系统水力平衡也将受到影响。此外，楼房的阴面、阳面、两边和中间房间的耗热量也有所不同，这就是供热计量难以推广的原因。
总结几年来的经验教训，选择“楼栋计量、按户分摊”的技术路线，是可取的、现实的、有效的、降低成本的。
供热计量分摊方法的完善和创新是：
真正实现供热计量收费的先决条件
主要有以下四个方面的理由：
（一）现行四种分摊方法技术水平存在不足。
采取“楼栋计量、按户分摊”的技术路线是正确的，但由于现行四种分摊方法均有技术缺陷，尽管安装了设备却仍然无法真正实现计量收费。
第一，散热器热分配法。存在因建筑顶层、冷山、户间传热造成的不公平问题。容易被用户破坏，影响热量计量。不同的散热器，显示数据差距很大。需要专业公司统一管理和服务，其投资成本和管理费用较高。
第二，流量温度法。本质上属于测量用户实际耗热量，类似户用热表法，仍无法解决“位置热差”和“户间传热”引发的不公平问题。
第三，通断时间面积法。存在建筑顶层、冷山、户间传热、水力不平衡等造成的不公平问题。
第四，温度面积法。热量只按照室温分摊，造成热量分摊比例错误、差异过大以及热费结算不公平、不合理，特别是严寒地区，热量分摊差异过大，导致用户不接受、企业收费难。
（二）供热计量分摊方法牵涉千家万户利益。
完善和创新分摊方法应该充分考虑热用户消费的温度而非热量的实际情况。从现有的供热计量改革政策、措施及实施结果不难看出，分摊方法的缺陷和不足已经成为制约供热计量改革的最大阻力和障碍，所以完善和创新分摊方法是实现按照热计量收费的先决条件，也是实现具有中国特色供热计量改革的关键所在。
（三）供热计量分摊方法应具有的性能指标和功能特征。
第一，可解决现行4种分摊方法技术水平不足问题。
第二，参数全部实测，不加任何系数，无需任何修正和补偿，没有任何政策倾斜和人为干预，无其他不确定因素对热量分摊的影响，使热量分摊更公平、更合理、更准确。
第三，适用范围。适用于各类热负荷、各类供热系统、各类建筑物，包括公用建筑和大循环采暖系统。
第四，全网联动。在末端调节的同时，必须可对热网系统进行调节，在确保用户舒适度和供热质量的前提下，使供热系统达到较优的节能效果，做到用户调节，热源随之调节。
第五，直观透明。用户在室温控制器上可以随时查看热量和热费，交费就有热，欠费就停热，如同水、电、气表一样，直观透明。
（四）“室外温度”应在供热计量分摊方法中得到应用。
分摊方法不能缺少“室外温度”参数。它的回归和应用有望破解计量调控装置的多项技术难题，真正实现按照热计量收费。
第一，室内温度。热用户感知的是室内温度、享受的是室内温度。供热的水力工况、热力工况如何、建筑物的耗热如何、采暖的效果如何，最终反映在室内温度上，供热质量、效果考核的目标还是室内温度，室内温度是热计量重要性参数。
第二，室外温度。当建筑物的结构确定后，室外温度是影响和决定室内温度、建筑耗热的主要因素，没有室外温度就无法计量和计算耗热量，热量分配误差大、不科学。
第三，室内外温差。建筑物耗热量的多少是由室内外温差所决定的，不考虑室内外温差的任何分摊方法都是不成熟的。
让用户充分享有参与权
才能达成供热计量收费制度改革的目标任务
第一，用户必须享有充分权利。热量按需所取、温度自主调控、热费自愿交纳。
第二，必须满足舒适度。实现热计量必须首先满足用户体感舒适度，节能、省钱不能以牺牲舒适度为代价。
第三，节能必须省钱。用户愿意节能的前提是节省热费，只有使用户分享到热计量改革的成果，才能促进行为节能。
第四，热量、热费差异不能太大。虽然用户室温有所差别，但是热量分摊、热费结算差异不能过大。否则，用户互相攀比，不能接受，拒交热费。
只有遵循上述原则，兼顾各方利益，才能创造出符合中国国情的、各方认同的、科学有效的热计量技术，只有对热量、温度和热费的深刻理解才能达成供热计量收费制度改革的目标任务。
中央为供热计量改革
创造了机会，开启了新篇章，注入了强劲动力
2017年国务院政府工作报告明确提出了坚决打好蓝天保卫战，今年二氧化硫、氮氧化物排放量要分别下降3%，重点地区细颗粒物（PM2.5）浓度明显下降的工作目标，做出了全面实施散煤综合治理，推进北方地区冬季清洁取暖，完成以电代煤、以气代煤300万户以上，全部淘汰地级以上城市建成区燃煤小锅炉；加大燃煤电厂超低排放和节能改造力度，东中部地区要分别于今明两年完成，西部地区于2020年完成的工作部署。
由此可见，推进冬季清洁取暖是实施蓝天保卫战的重要环节，是供热行业一项十分艰巨的工作和任务；供热企业作为供热行业的主体单位，是安全生产、保障供热和减排降霾工作的第一责任人，也是打赢这场战役不可或缺的主要力量。但另有一股潜在力量也是不可忽略的，就是热用户。
因为供热企业能够对热源端和热网端进行精准调控，用户端则需要用户通过供热计量技术手段进行调控实现行为节能，所以说供热计量改革是推进清洁取暖工作的重要一环。蓝天保卫战需要政府、企业和用户三方共同努力，达成“环境治理、人人有责”和“清洁取暖、人人参与”的共识和氛围。
2013年9月和2016年3月，分别发布实施的《大气污染防治行动计划》和《热电联产管理办法》，均对推进供热计量工作进行了部署和安排；2015年12月，中央城市工作会议胜利召开；2016年2月《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》发布实施，从供热形式、运行方式、技术方法、管理手段、服务标准、分户计量、节能环保和安全卫生等方面提出要求和意见。这一系列的法规政策是统领供热行业全局的依据。
《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》提出，大力推行采暖地区住宅供热分户计量，新建住宅必须全部实现供热分户计量，既有住宅要逐步实施供热分户计量改造。这是党中央国务院针对推进节能城市建设、实施城市节能工程的部署和安排，为供热计量工作的持续开展创造了机会，开启了新篇章，更为其注入了强劲动力，也给关注和参与供热计量工作的人们带来了曙光，在行业内引起了巨大反响。
今后一个时期的供热计量改革工作，应在政府相关主管部门的带动和指引下，正确处理改革中出现的矛盾和问题，总结经验，转变思路，调整政策，在供热计量分摊方法、智能控制和管网水力平衡动态调节等关键技术上实现新突破；在计量价格和收费方法、计量改造奖励资金与节能量挂钩、计量收费监督执法等方面取得新进展。逐步把供热计量工作拨正到“由政府部门强力推动，转变为供热企业自主行动”的轨道上来，使其成为供热企业常态化工作，不断促进供热事业健康有序发展。
10余年的热计量改革历程，已为今后工作奠定了基础。只要全国供热行业坚持改革方向，总结经验教训，注重改革实效，对现行计量分摊方法进行科学论证和技术创新，对照相关法规、政策和规程作出调整、修改和完善，一定能够妥善解决“分摊方法技术水平不足”阶段性问题和法规政策不配套等问题，也一定能够把供热计量工作有条不紊地推动下去，使供热行业继续保持健康有序的发展。
