李铁
李铁,现任中国城市和小城镇改革发展中心主任,兼任清华大学高级研究员、中国农业大学博士生导师。多次主持和参与了中央、国务院有关城镇化政策文件的起草和制定,参加了2004年以来7个中央一号文件的起草工作。长期从事城镇化、城市和小城镇发展、城市发展战略规划、农村改革和发展的政策咨询工作。
到2020年,果真能实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户吗?
“开弓没有回头箭。”
西部地区农民会有开发土地的动力吗?
“怎么没有?你把招商引资的权利给农民,他就有开发动力了。”
城镇化过程,公众能够帮政府做什么?
“解铃还须系铃人,政府得自己改革自己。”
近日,国家发改委城市与小城镇改革发展中心主任李铁对于城镇化的速度、推进的路径,以及面临的改革难点等举国关注的话题,分享了自己的看法,专访从颇受诟病的土地财政谈起。
“卖地”模式弊病
“卖地”带来严重问题,最明显的就是房地产在行政推动下的扩张。其次,发展到一定程度,房地产来源就会枯竭
目前,中国房地产调控引起各方激烈辩论,对此,全国负责房地产开发的一位主要国企负责人坦言,“决定中国房地产价格的,不是市场、不是供需,而是地方政府卖地。只要财政体制没改革,只要地方政府继续依赖卖地,中国房地产价格就只升不降。”
这正是城镇化急需解决的问题李铁详细分析了财政体制对城镇化的影响,“财政收入有两类:一是预算内收入,比如招商引资、工业税收等;二是预算外收入,土地出让、罚款,最主要是土地出让”。
李铁认为,“现在最主要的问题就是,对土地出让的过度依赖,导致预算内只能满足基本行政支出。几乎所有基础设施建设都要依赖预算外收入,很大程度是依赖土地出让,即“卖地”。这就带来严重问题,最明显就是房地产在行政推动下的扩张。其次,发展到一定程度,依赖于房地产发展的资金来源就会枯竭,我们可以看到很多地方政府把未来多年的土地出让"预期"都卖光了。如此恶性循环下去,城市发展怎么可能持续,因为总会有房子卖不出去的时候。即使各级政府解决基础设施建设资金来源也采用金融的手段,但纵观各种金融担保形式,最终担保抵押的仍然是土地。使我们对土地的依赖陷入"万劫不复"的境地。这是一种不可逆的发展趋势,使得整个城镇化的发展必须依赖于土地,导致城市空间上的极度扩张,是造成城市粗放发展的根本原因。”
这正是目前许多城市的主要模式:招商引资、土地出让进行补偿,利用土地出让金进行城市基础设施建设,继续开发房地产解决资金短缺,城市建设空间范围迅速扩张,每一任政府都在把这种模式放大。
李铁说这将导致严重后果,“首先导致财政支出大幅增加,因为基础设施需要巨额投资。空间上的扩张,带来城镇化的成本越来越高,因为城市的空间摊得越大,所需要的基础设施投资就越巨大”,“服务业发展也会受限制,而服务业本身是城镇化最有发展前景的产业,会形成对工业就业的替代效应。但国际经验显示,服务业要求城市建设高密度,高度聚集来降低服务成本。空间越分散,当然服务业成本就越高,城市摊得太大,政府治理的成本就越高,还得继续招商引资,支撑行政运转,也还得继续卖地开发房地产。于是财政进一步依赖土地,周而复始,恶性循环。”#p#分页标题#e#
如何优化财政收入结构
正在考虑可否通过物业税解决问题,但物业税也存在诸多难点,比如征收范围怎么确定,历史遗留问题怎么解决
未来城市发展依赖“卖地”的发展模式,还会持续多久?不过分依赖“卖地”,那靠税收可以吗?李铁认为,“未来的改革必须调整财政收入结构,减少对土地出让的严重依赖,提高预算内收入比重。未来我们希望把财政收入规范化,尽量让税收占财政收入更大比例。”
然而,又碰到新问题。“预算内收入增长就主要靠收税,最大的税收来源是工业税,需要通过招商引资来实现。招商引资就面临严重挑战,因为你需要跟其他城市竞争。600多个城市都在招商引资,因为谁招商多,谁就税收多,财政收入增长就快。”
竞争过程中,招商引资最好的条件是什么?城市相互间竞争招商引资,手里一般只有3张牌。“第一,提高公共服务水准,像北京、上海,但这要求产业发展水平要达到一定程度。第二,区位条件,这是比较特殊的条件。但是在同一区位条件下,还是存在许多城市,所以对于大部分城市来说没有特别明显的竞争优势。最有竞争优势的,是土地出让成本。谁的土地便宜,谁能压低土地价格,谁就能获得更多招商引资的机会。”
更何况,即使招商引资成功了,预算内税收补偿远水解不了近渴,短期内政府还得依赖“卖地”,“工业税收75%都交中央了,地方政府只有25%,所以靠税收增加财政收入,是一个长期的回报过程。那么短期的财政收入漏洞,怎么填补?还得通过土地出让。”
卖地风险高,招商引资救不了火,政府怎么找钱?李铁坦言,“这就是中国经济发展中,非常具有中国特色的城镇化规律和难题,所以必须要通过什么手段,来回避这一模式。”
总要有突破,征收物业税是目前正考虑的尝试点,但似乎又走入两难境地。李铁透露,“正在考虑可否通过物业税解决问题,但物业税也存在诸多难点,比如征收范围怎么确定,历史遗留问题怎么解决,比如过去不收物业税,收高了大众不愿交,收低了起不到替代作用,还有集体土地小产权房问题怎么认定。再者,要把所有物业纳入收税范围,城乡之间的差异怎么解决,因为会涉及大量的农村物业,农村房屋、土地以前不收税,将来收吗?将来城乡一体化,在所有税收中都城乡同权,不可能再城乡分割,不可能城市收税而农村不收。”
如何处置集体建设用地
国家没有任何政策要收回土地。现在不仅不收回,还要给予农民土地转让的权利
对于西部待开发或新开发的城市,“卖地”几乎是政府惟一的收入来源。对于这样的西部城市,城镇化的钱从哪里来?李铁认为,可以激发农民投资的动力。
农民会有投资开发的动力?
“怎么没有?你把招商引资的权利给农民,他就有开发动力了。” 李铁说,“以前政府把所有开发责任都揽在自己手里,征地、开发、补偿,全部都由政府承担,但是现在征地成本越来越高。降低开发成本最好的办法,就是把土地开发权交给农民,农民可以直接与金融机构谈判,直接获取贷款,获取长期收益。”
据记者了解,目前,农民自主开发土地的试点还没有开始,广东、四川、浙江等地都有农民在集体建设用地上自主开发的产业园区,多以乡镇产业园区的形式出现,李铁认为,“土地是农民自己开发,所以农民就不会浪费,不会像某些政府一样,把大量闲置面积搞大马路、园区景观工程,或者以便宜的价格给开发商或工业企业,而是用最小的土地空间来实现最大的招商引资收益。”#p#分页标题#e#
目前大量农民到城市务工后,农村土地大量荒废,因此部分农民虽然人离开农村,但仍不愿意放弃农村户口,正是因担心将来国家政策转向,会收回土地再重新分配。
“国家没有任何政策要收回土地。现在不仅不收回,还要给予农民土地转让的权利,下一步的改革估计无法回避土地的财产权益问题,土地能否用以抵押、能否贷款,都需要法律法规的进一步配套和完善。”
“至于土地荒废,这只是暂时现象。当土地有了收益,可以转移、置换,这种收益可以弥补他的收入,农民自己就会选择,而不用政府过多的操心。”
那么,多久能实现农民自由处理农村土地?
李铁没有给出明确的时间表,只是强调,“十八届三中全会已经指明了大方向,现在的任务是,10年内,怎么开始有关方面的试点,如何总结试点的经验,并进一步推广。”
城镇化速度由谁定
城镇化不是表面“现代化”,中国城镇化无法跨越阶段,必须尊重经济规律
按城镇化规划目标,2020年要实现转移1亿农村人口,能实现吗?
“开弓没有回头箭。现在不是中国要不要改革,要不要城镇化,而是当前的国际、国内形势,已经逼迫我们必须向前走,别无选择。”李铁说,“统计规律显示,我国如保持每年6%-8%经济增长率时,城镇化水平还能维持在一个百分点,也就是每年仍有1600万农村人口可进入城市。按这一速度,到2020年再转移1亿农村人口应该没有问题。”
城镇化不是表面“现代化”,中国城镇化无法跨越式发展,必须尊重经济规律。李铁说,“很多人总想跨越式发展。而我们是跨不过去的。过多追求所谓的"现代化",忽视城镇化的经济、社会规律,将导致严重后果。”
对于城镇化,哪些因素最核心、最关键?如果按影响城镇化改革因素的重要性,李铁认为按顺序排列是:户籍制度、土地制度、行政区划改革。至于平时最受关注的金融体制改革、财政体制改革,并不像前3个因素这样关键。“城镇化是牵一发动全身的系统性改革,几乎所有中国改革问题都在这里交叉。”
发改委在城镇化过程中,具体起什么作用?到2020年的城镇化“十三五”规划。“发改委已经牵头,制定了城镇化发展规划,也提出了很多改革设想。这些改革设想会转变为国务院"十三五"发展规划,即持续到2020年的规划。”
未来的城镇化,发改委也提出要利用试点推进改革。以前制定的规划,都是我们在试点经验基础上,进行的大量调研、总结,而未来在政策操作过程中要不断调节,怎么进一步完善,还需要进一步调查研究。
“还有很多问题没有完成设计,还有很多问题存在很大争论,仍需要大量试点经验,远没有结束。”
那么公众在城镇化规划中,能帮助政府做什么?“在当前的形势下,改革的动力虽然取决于公众和社会,但是重点在于政府。因为所谓的改革要取决于政府的决心。毕竟过去延缓中国城镇化健康发展的制度障碍,都来自政府。”
那么怎么解决这些问题?“解铃还须系铃人。政府得自己改革自己,是政府在面对市场化需求时,发现了自己存在种种问题。政府的改革力度有多大,取决于政府对问题的认识有多深刻。”
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