中国的农村土地改革历来有实践先行的传统，但政策何时能赶上实践的步伐，与现存法律冲突之处应如何化解，仍存在争议。
在中国农业大学与相关机构专家共同发起组建的中国土地政策与法律研究中心揭牌仪式上，来自国务院法制办、国土资源部、国务院发展研究中心等机构的专家与领导，围绕农村土地改革进行了激烈的探讨。
实践先行 农村土改到了不推进不行的地步
据国务院发展研究中心副主任刘世锦介绍，从去年调研北京、广东佛山等地郊区的情况来看，尽管农村集体土地的转让、抵押、租赁等政策还未出台，但相当大部分的村庄已经在做了，实践早走在了政策的前面。
“就类似孩子已经生下来都要上学了，但是还没有户口。”刘世锦感叹，农村集体土地制度改革已经到了不推进不行的地步。
用农业部农村经济研究中心主任宋洪远的话来说，就是“群众都已经过河了，干部还在摸石头”。
对此，国土资源部副部长胡存智坦承，现有土地制度存在很多不适应、不可持续、需要进一步改革的方方面面，改革的呼声很高，但如何找到适合中国的土地改革路径，仍需要加强研究，凝聚各方共识来共同推进。
农民不种地：土地从两权分离走向三权分离
回顾历史，中国的农村土地制度经历了建国初期的农民个人私有制、50年代的社会主义集体所有制和十一届三中全会确定的家庭联产承包制。家庭联产承包制将承包经营权从所有权中分离，土地的所有权归集体，但承包经营权归农民，两权分离极大地解放了农村生产力。
但随着城镇化进程的推进，大量农民离开土地走向城市，农民虽然承包土地，但负责经营土地的往往另有他人，土地的承包权与经营权进一步分离。
中央农村工作领导小组办公室局长赵阳介绍，从2014年6月全国数据来看，全国流转耕地面积3.8亿亩，占全部承包土地的28.8%。其中，出租和转包方式(非自耕农方式)占78.6%，完全转让承包权方式占6%，再次转让方式占3.2%，即是说实际上三权分离已经是一种非常普遍的状态，经营权不在承包者手里这种现象占比较大，涉及大概26%左右的农户，三权分离现象已经客观存在。
土改的核心：如何解决经营权的担保抵押
十八大后，在中央召开的农村工作会议上，习近平总书记关于农村土地制度改革的讲话中提到，“稳定坚持农村集体土地所有制，稳定承包经营权，放开搞活经营权”。
“经营权放开搞活的核心问题是要解决抵押、担保的问题。”国务院法制办副主任甘藏春表示。
目前，《农村土地承包法》《物权法》《担保法》等法律更加强调农用地的社会保障功能，均对农村土地承包经营权的抵押作出了禁止性规定，即农民不允许直接以土地的承包经营权进行抵押。
虽然承包经营权不允许抵押，但是农民自己若不种地，而是将土地转包给他人进行经营，即将承包经营权中的经营权分拆出来转让给第三方，第三方受让的经营权能否进行担保抵押?这一问题在法律上并不明晰，也成为此次土地改革的核心。
今年的中央一号文件首次提出，在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。
作为起草组成员之一，中央农村工作领导小组办公室局长赵阳在讨论中表示，虽然现行法律规定承包地不能进行抵押，同时《担保法》第75条规定债权、股票等可以用来质押，即经营权的收益权可进行抵押，但第74条同时又规定，质权和债权不能同时存在，质权消失的同时债权也消失。因此，难以解决抵押融资的问题。
赵阳同时也提出，承包经营权不允许抵押，但其派生出来的经营权却允许抵押。反映到现实中即是这样一个困境，农民不能将手中的土地承包经营权进行抵押，但其转包给他人之后却又允许抵押了，这似乎难言合理。
“假如农民将土地转包给自己，是不是就可以做抵押了?”赵阳设问道。
甘藏春表示，承包经营权已明确为用益物权，那么经营权到底是债权还是物权呢?假定只是债权，那么抵押、担保便在法理上说不通。抵押的到底是什么，应该在经营权权能上进行更细致的划分，不能简单地套用传统的民法和物权法理论。
“土地所有权权能的配置、分化和细致，是下一步改革的唯一出路。”甘藏春总结道。
对此，国务院发展研究中心农村部副部长刘守英也表示，必须通过集体所有制的深化改革，重构农村土地集体所有权、使用权、转让权权利体系，为农民提供完整的、权属清晰的、有稳定预期的土地制度结构。
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