“棚户区改造既是重大民生工程,也是重大发展工程”。自2007年国务院明确提出加大棚户区改造以来,全国各地棚户区改造渐次推进,成效显著,而更 早推动棚户区改造的抚顺市更是其中典型。抚顺这些年在棚户区改造上,取得了哪些经验,遇到了哪些问题,有什么值得借鉴的?后续的工作又该怎样发力?
先行先试的抚顺,必将给予其他地区一些启发与思考。
“50年了,做梦都没想到能上楼!”王大爷坐在辽宁省抚顺市莫地社区广场上晒着太阳,回想起2008年从住了近50年的棚户区搬进新楼时,仍然很激动。
夕阳笼罩在他的脸上,暖黄的光晕下,一些暗旧的回忆慢慢浮现。王大爷指着前方的路告诉记者,棚改以前,这里包括马路在内,所有地面 全是土路,一旦下雨就变得非常湿滑泥泞无法行走。并且,退休之前他虽在矿厂里做了一辈子的电工,棚改之前的莫地沟,却连路灯都没有。
而此时,马路干净整洁,车辆自由行驶。中心的社区广场上,老人们正围坐在一起下棋,孩童在周围嬉戏玩耍。这里的一切与北方普通小区无异,若不是看到社区前方的“莫地棚改新区欢迎您”,很难让人想到这里曾是人居环境恶劣的棚户区。
“棚改的第一锹土是在莫地挖的。”参与了整个棚改过程的莫地社区支部书记王雅君自豪地告诉记者。
从第一锹土到现在,棚改已成为一件全国范围内保障民生的大事,其间遇到的资金困难等问题也很是困扰着各方。这种情况下,能够想象多年前“第一锹土”的背后,正如王雅君说的那样“是在不断的探索中前进”。
而这些探索,使得抚顺乃至辽宁的棚改成效颇丰,这也将给其他地区一些启发与思考。
简易房“超龄服役”近40年
“我的名字是孟祥祯,我的梦想也成真了。”74岁的孟祥祯将记者带到自己家里参观。他退休前是抚顺市原调味品三厂干部,住在莫地沟26年,他的梦想就是能够搬进楼房。
棚改圆了他的梦,也让过去的莫地沟变成了如今的莫地社区。孟祥祯的家是莫地社区中的一套两居室,约55平方米,家中家具家电齐全。地面干净而整洁,墙上挂着一副栩栩如生的孔雀绣图。
谈及这副孔雀图,他很是骄傲,“这是我老伴几年前绣的,要不是当初棚改让我们搬进新楼房,使得我们现在的生活越来越好,不然谁会有心情绣这个。”
以前的莫地沟一切都要从煤说起。1901年,抚顺煤矿开采出了第一锨煤,掀开了抚顺民族工业的扉页。一百多年的发掘,为抚顺带来了“北方煤都”的美名。但接踵而来的采煤塌陷区与巨大的环境压力,也使得抚顺“因煤而累”。
莫地沟的状况可以称得上抚顺以及辽宁棚户区的缩影。为了解决矿区职工和家属住宿困难,企业自行兴建了一批棚户,而后,他们的子女也在长辈的棚户附近搭建新的棚户,使得棚户区更加拥挤与不便。吃水、如厕都成为令人头疼的难题。
据孟祥祯回忆,他原住在莫地沟1958年建设的简易房中,那些简易房的寿命仅有10到15年。可在改造当时,许多已使用了近50年。
这些超龄服役近40年的简易房逐渐出现问题。“一排大概有10间简易房,由于时间太久,许多房子早就开始漏风漏雨。并且,有时一排房子里,中间几间已经开裂甚至倒塌,而两边却还在住人,存在严重的安全隐患。”孟祥林说。
“晴天一身土,雨天摸泥鳅。垃圾堆成山,脏水遍地流。吃水靠肩担,烧火做饭愁。姑娘不好嫁,小伙子愁白头。”孟祥林说的这段顺口溜,是对当时情况最形象的描述。
莫地沟需要改变,抚顺市开始了棚户区改造的探索。
记者获得的一份抚顺市房产管理局的资料显示,抚顺市从1987年开始棚户区改造,到2004年底,一共拆迁改造棚户区74万平方 米。资料显示,截止2004年末,该市还有集中连片棚户区318万平方米。此外,还有城市零散、工矿、林业和农垦等各类棚户区80多万平方米。
“2005年之前棚改的速度是比较慢的。但在时任辽宁省委书记李克强来抚顺视察后,棚户区改造的速度便加快了。”抚顺市房产管理局住宅建设处处长鄂成海告诉记者。
据王雅君回忆,2004年的寒冬,时任辽宁省委书记的李克强来到莫地沟看望居民。亲眼目睹棚户区居民生活状况后,李克强对莫地沟的居民作出了 “就是砸锅卖铁,也要让老百姓搬出棚户区!”的承诺。
2005年3月,辽宁省委、省政府决定,从2005年开始,用两到三年的时间,基本完成全省城市集中连片棚户区改造任务。至此,辽宁省棚户区改造吹响了全面攻坚的号角。#p#分页标题#e#
“九个一块”筹集棚改资金
在棚改潮中,抚顺地区仅用了3年多的时间就使98%的棚户区完成了改造。这一令人震惊的“抚顺速度”背后,对棚改“钱从哪儿来”问题的解决,是最为关键的一环。
解决资金瓶颈的方式,辽宁将其称为“9个一块”,即“政府补贴一块、政策减免一块、企业筹集一块、个人集资一块、市场运作一块、银行贷款一块、社会捐助一块、单位帮助一块、工程节省一块”。
抚顺通过上述多种渠道共筹措棚户区改造资金52.12亿元。社科院财经所研究员倪鹏飞的课题小组将这“九个一块”的资金来源,细分为三类渠道,即政府渠道、市场渠道和社会渠道。
政府渠道包括政府补贴和政策减免两大部分,市场渠道包含企业筹集、个人集资、部分项目和土地的市场化运作、银行贷款和工程节约等,社会渠道主要是社会捐助和单位帮扶。
具体到抚顺而言,鄂成海向记者解释说,除政府直接财政拨款外,还有很大很部分是政府通过老工业园区招商,将土地出让所获收益用于支持棚户区改造项目。
有关“政策让一块”,鄂成海表示,地方在一些区域采取了无偿划拨土地的方式,并且减免了省里市里能自行做主的行政事业收费。
“还有一些开发企业参与,这就属于市场化的方向,属于社会投资。”鄂成海说,开发企业投资建设改造房,将棚户区居民住房问题解决。故政府在土地出让的时候,也将给予这些企业一些政策优惠。
此外,在保证工程质量的前提下,合理控制成本,也成为减少棚改资金压力的重要举措。抚顺市对所有涉及棚改的建材和相关物资都统一招标采购,最大限度减少中间环节,仅2005年就节省资金1.27亿元。
并且,当时莫地沟棚户区改造时,房屋主体成本造价为每平方米600元,原房拆迁偿还面积不收款,居民出资部分仅是对增加的面积按每平方米600元收款,这也使得居民搬入的成本压力大大降低。
当这些钱被大量投入棚户区建设时,一座座楼房便拨地而起。王雅君表示,莫地一期建设13栋楼4.7万平方米的施工任务只用了170天左右的时间。
抚顺市房产管理局数据显示,2005年～2009年,抚顺市拆迁改造连片棚户区318万平方米,建设安置面积463.5万平方米,总投资52.12 亿元。动迁居民9.56万户,31.82万人,人均面积达到14.6平方米,占全市城市人口1/5的棚户区居民的居住条件得到彻底改善。
抚顺并未在居住条件改善后止步不前,当地努力改善新区就业环境,缓解了抚顺的就业压力。
抚顺市就业局数据显示,2005年～2007年,抚顺市棚改新区建成后就业人员达到31197人,范围主要是棚改新区出现的“三保”(保安、保洁、 保绿)、“三服”(家政、配送、医疗)、“三管”(物业管理、车辆管理、公共管理)等,同时棚改腾空土地上建设了5个创业市场,可以安置13000人就 业。
在莫地社区广场前方的抚顺市棚户区改造纪实展馆中,有一面笑脸墙。一张张照片定格了居民告别棚户区后的笑脸,这正是莫地沟和辽宁棚户区巨变的写照。
系统整合社会资源 抚顺模式引来“取经人 ”
莫地棚改的成功也使得大量的专家学者前来学习经验。莫地社区支部书记王雅君言语之间不乏骄傲,“2006年到2008年3年间,各地前来调研学习的人数最多,国内国外的人都有。”
前来的专家与学者赞同抚顺棚改布局方式,好多地方也在借鉴。抚顺市房产管理局住宅建设处处长鄂成海说,抚顺的棚改不仅是将房子盖起来了,而且是做了一个系统性的社会资源的整合,包括社区改善建设,教育和交通等设施的配套等。
土地红利提供棚改动力
此外,在社科院财经所研究员倪鹏飞看来,辽宁棚户区改造土地红利功不可没。所谓“土地红利”,是土地资本化所得到的红利,主要是指土地运作以及资本化所获的增值收益。
倪鹏飞表示,政府通过合理使用这些土地红利可以不断改善城乡各方面的基础设施,反过来土地增值的再投入又可以对土地增值起到正的反馈作用,从而形成一个可持续的良性循环推动中国工业化和城市化的发展。
“辽宁棚户区改造土地运作的实例,为用好"土地红利"圆低收入者的住房梦,提供了一个经典范例和标本样板。”倪鹏飞说。
分享经验的同时,抚顺目前遇到的问题也得到了政府的重视。受当时历史条件下限制的问题正在得以完善。
当年的建房的是每平米造价在600元,现在政府正在进行后期的投资,一位当年参与棚改的人说,这可以叫做与时俱进。
“当时那种条件,首要考虑的是尽快给大家解决住的问题,缓解庞大的棚户区人群的居住压力。”抚顺市一位棚改办事人员告诉记者。
鄂成海则表示,2011年以后,抚顺改变原来的平顶屋顶式的建筑形式,采用了坡顶屋顶的形式建设新的安置房,更便于排水。并且,目前的安置房的建设标准也更加向商品房靠近。
王雅君也表示,莫地的二期建筑正在做将平顶屋顶改为坡顶的设计,设计好后将要开工改建。#p#分页标题#e#
零散棚户区改造已经启动
当时,抚顺通过多种渠道共筹措棚户区改造资金52.12亿元。其中,国开行贷款28.18亿元,省财政补助资金4.16亿元,市财政借款0.3亿元,中央下放地方煤矿棚户区基础设施建设补助5.41亿元,居民个人出资14.07亿元。
国开行占抚顺市棚户区直接投入资金的57.96%的比例,体现出对于当时棚改贡献了巨大的作用。抚顺市房产局副局长王惠德表示,如果没有国开行的贷款支持,依靠自身的现有财力,棚改无论如何也启动不起来。
上述办事人员表示,原来向国开行贷款28亿,今年政府连本金带利息约还款4亿元,截至目前还有13亿左右的资金没有还完。并且由于棚改的进行,还在 不断产生新的贷款。这应该是现阶段进行棚改,各级政府都要面对的问题。他说,但棚户区改造是重大的民生工程,该推进的还是得推进。
此外,集中连片的棚户区改造步入尾声后,剩余的一些“零散户”的棚改目前仍需继续推进。抚顺市2010年 又 开 始 了 第 三 轮 棚改—对城市零散、工矿、林业等各类棚户区实施改造。4年来,该市又陆续投资24亿元,拆迁了56万平方米,安置了7.7万人。
记者获得的资料显示,抚顺市2015~2017年已列棚改计划,总计21片、6856户。
2015~2017年争取增加棚改计划,总计38片、12794户。包括城市棚户区4449户、城中村4614户、建制镇3731户,总建筑面积117万平方米,投资23.2亿元。
以上合计2015至2017年棚改计划,总计59片,19650户。包括城市棚户区、城中村、建制镇、工矿棚户区、垦区棚户区,总建筑面积154万平方米,投资32亿元。
抚顺市住建局人士告诉记者,经过2005~2009年大规模城市棚户区改造后,目前2014~2017年计划的剩余城市棚户区都是散落在城市内零散角落的棚户居民和采煤沉陷棚户地区,无法就地进行改造,需要整合搬迁到新地块集中安置建设。
抚顺计划对未列入省计划的12794户,继续协调住建部门,争取列入改造计划当中。同时积极争取银行贷款,落实资金来源,对未包装项目进行包装。
辽宁省社科院副院长梁启东:因地制宜筹集棚改金
作为稳增长和推进城镇化的重要手段,棚户区改造已在全国广泛展开。今年以来,高层高度关注棚改有关事项。特别是在9月,“棚改”一词更是频频被高层谈及。
这与其巨大的民生保障作用相关。但值得注意的是,资金缺口成为横亘在各地棚改工作中的一个共同大问题。
而此前,辽宁省作为全国首先开始棚改的大省之一,在解决资金问题方面已进行了一些列探索,并取得了一定成效。
记者获得的一份《抚顺市棚户区改造情况介绍》总结称,辽宁省抚顺市推进棚户区改造时,在制定政策、解决资金瓶颈、搞好拆迁工作等方面因地制宜,破解 难题,2005~2009年,全市拆迁改造集中连片棚户区318万平方米,建设安置面积463.5万平方米,占全市城市人口1/5的棚户区居民的居住条件 得到彻底改善,取得了较好的成果。
那么,“辽宁模式”能否适用于全国,棚改对于城镇化的意义,以及对于完善我国房地产市场、住房体系有何作用?此后各地的棚改还应该注意哪些问题?带着上述问题,记者专访了辽宁省社科院副院长梁启东。
可借鉴辽宁资金来源模式
NBD:辽宁省此前在棚户区改造上的资金问题是如何解决的?
梁启东:在没有经验可参考的情况下,辽宁在是在摸索中走出了一条路。概括而言,辽宁省是靠两条腿走路,一是政府主导,二是市场化的运作。
当时辽宁省市场相对发育较好的城市是靠市场为主,如沈阳、大连、盘锦、葫芦岛等地,这些城市从市场上找资源,同时给市场提供机会,解决了财政来源,政府的包袱也相对变小。
这也是源于上述城市原来房地产市场发育较好,有一定的人口比例,人均收入水平相对较高,所以依靠市场进行棚改能够比较成功。
而对于市场发育不太好,房地产还不太发达的城市,则需要政府统筹来解决这个问题。在棚改方面,辽宁省内有一定支持,市与区两级财政分别负责。市政府作为投资主体,负责制定政策与调集资金,以及协调相关事项,同时依靠国家开发银行贷款解决问题。
同时,政府还通过广泛吸纳社会资金,运用市场化让企业参与其中。使用这种方式的比较典型的城市有抚顺、本溪、阜新和铁岭。
NBD:我国其他地区是否可以借鉴辽宁的方法?
梁启东:在我看来,辽宁的办法,不能全盘适用于其他地区,因为辽宁具有自身的特殊性。辽宁的特点在于,原来的棚户区中,国有企业所占份额比较多,存在国有企业改革过程中的历史遗留问题,需要政府将过去改革中所造成的历史欠账返还于许多棚户区的居民。
此外,当时的一些棚户区贫民多为辽宁地方城市本身所存在,而非其他地区城市中包含大量的新进农民进城所造成。并且,辽宁过去大量使用开行贷款,尽管这个办法对当时辽宁棚改有效,但是开行贷款成本也高,后续还款问题也令地方头疼,所以完全依靠开行的办法行不通。
其他地区可以借鉴的经验为通过政府和市场相结合来运作的方法,但这只能提供原则,不同地方还要根据自身情况具体分析。
首先,地方要研究,棚户区究竟是哪些人?与辽宁棚户区人口收入较低不同的是,有些地区的棚户区人民收入并不是太低。并且,一些新进城的市民要比原来老市民、弱势群体收入水平要高。这些地方可以采取市场化的办法,如深圳等许多新城市可采用。
而像辽宁一样的老工业基地,如武汉,西安主要存在国有企业的遗留问题,这就需要国家与政府多给予与帮助。#p#分页标题#e#
棚改利于完善房地产市场
NBD:目前一些商业价值不高的“硬骨头”,应该如何去“啃”?
梁启东:目前“硬骨头”已经摆在面前,得靠政府强力推动。
在我看来,棚改是中国完善房地产市场,完善社会保障以及城镇化进程中的一个过渡阶段。目前啃“硬骨头”的阶段将延续7、8年的时间,因为尽管集中连片的都能在指定时间内改造完毕,但剩余的零散的棚户区还要陆续改造一段时间。
NBD:您刚才提到棚改有利于完善房地产市场,但是有些地方则认为棚改一定程度上影响了房地产市场,使得房地产市场不温不火。您怎么看待这个观点?
梁启东:这是一种错误观念。我国下一步完善房地产市场体系,就靠保障房建设。而保障房的建设,就得依靠棚户区改造来完善。我国房地产市场目前出现一个乱象,怎样破乱象走出迷局,无外乎两条:一是靠市场手段,二是用带有政府的行政手段。
市场手段依靠将来征收房地产税,如进行住房登记等。将征税的权利交给地方,地方才有克服土地财政的积极性,克服房地产依赖症的的积极性。
第二是采取社会及行政的手段,即依靠保障房建设。中国在上世纪90年代末进行房地产改革的时候,以为通过住房完全商品化,就能解决中国所有的住房问题,这就走入了一个误区。
住房不能完全被列为商品,其本身也有社会保障作用。这就得依靠政府主导的方式,同时社会参与、市场调节来解决住房问题。
棚改成果需要巩固
NBD:地方反映由于少部分棚户区居民没有户籍而无法上楼,这个问题您认为该如何解决?
梁启东:这就涉及到城镇化和棚户区改造的关系。下一步新型城镇化将着力解决这个问题。改革改什么?就是给户口,而户口就是给待遇。过去这些人来到城市,参与当地生产建设,但是由于他们没有户籍而导致很多事解决不了。如孩子上学、最低工资保障、城市的低保扶贫等问题。
具体操作,可以采取很多南方城市采取的打分制。如工作多少年就给多少分,分够了就可以拥有户籍。我举个例子,比如20分就可以拥有户籍,在这城市里居住1年给1分,那么居住满20年分就够了。
有的人居住满10年,在分数不够的情况下,还可以参考其他加分项目。如职称,这也需要作出规定,教授可以给多少分,大学本科毕业给多少分。目的是尽快采取切实的办法,加快城镇化进程,让进城的农民快速融入城镇化当中去。
NBD:将来棚改还要注意哪些问题?
梁启东:这涉及到最关键的问题—巩固棚改成果,维修是巩固的一部分。并且还要考虑棚改以后可能面临的问题,如尽管居民上楼,可其并没有交纳物业费、水电费的能力,因为原先在棚户区中不需要缴纳。这个费用当然不能由政府长期全盘承担,这并不是一个长久之计。
如何让上楼的居民有秩序地居住,有尊严地生活,并且还要注意避免将棚改小区变为新的棚户区,这个问题很值得研究,政府要考虑如何调整与解决。
在我看来,首先要解决就业的问题。社区在招聘保安、保洁等服务岗位时,可以优先考虑困难家庭。此外,目前还面临户型大小与居民支付能力之间的矛盾,这也需要政府给予帮助,如先给予贷款让其上楼,或者采用捐款的方式解决等。
此外,我认为以后有关棚改的选址规划上不能过分偏僻。地方在棚改新区与商品房的处理上,不能采用过分差别对待。如过去地方将商品房的位置放置得非常好,而将棚改新区摆放在交通不便的城市边缘,这将造成新的城市边缘区。
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