陈再齐 李超海

习近平总书记在参加十三届全国人大一次会议广东代表团审议时强调，一方面要继续推动城镇化建设。另一方面，乡村振兴也需要有生力军。要让精英人才到乡村的舞台上大施拳脚，让农民企业家在农村壮大发展。城镇化、逆城镇化两个方面都要致力推动。城镇化进程中农村也不能衰落，要相得益彰、相辅相成。习近平总书记关于城镇化、逆城镇化和乡村振兴关系的论断，指明了新时期我国城镇化应当着力于双向度共振发展，鲜明地区别于西方国家单向度城市化的发展实践，是新时代中国特色社会主义城镇化发展贡献给全球城市治理的中国道路和中国方案。

单向度的城镇化通过规模和聚集效应促进了城镇发展，同时也造成了乡村发展滞后和衰落

城镇化作为人类经济和社会发展的普遍形态，其大规模发展源于近代的工业革命。通过要素在城市的规模化聚集，推动了城市的发展和繁荣。尤其是规模效应通过促进创新，为城市的进一步扩张提供了持续动力。问题在于，在西方不少国家城镇化过程中，劳动力、资金、技术等要素单向度、源源不断地流向城市，城市规模不断扩大，城市空间不断蔓延扩张，城市经济日趋繁荣。然而，城市人口的膨胀，生活环境的恶化，交通拥挤和基础设施老化，社会不平等和贫富差距……诸如此类的问题，导致“城市病”普遍存在。另一方面，农村人口不断被抽离而衰减，劳动力流失，公共服务缺失，陷入低效度发展的恶性循环。

改革开放以来，伴随着工业化进程的快速推进，我国城镇化进程也出现了突飞猛进的发展。当前，我国城镇化率已接近60%，珠三角、长三角和环渤海三大城市群成为我国经济增长的强大引擎，北京、上海、广州等中心城市在全球城市体系的等级地位不断提升。在此过程中，我国不少农村地区的衰退迹象也很明显，出现了空心化、老龄化和留守儿童等问题。新时期，习近平总书记提出的城镇化和逆城镇化同步推进的双向度城镇化，为城乡同发展共繁荣提供了有效解决方案。

城镇化与逆城镇化的双向度共振，既能破解“城市病”的魔咒，又能激活乡村振兴的动能

双向度的城镇化，从内容上来看，包括两个维度：一是城镇化，城镇为不同利益主体提供空间和机会，推动生产要素在城镇的合理、高质量地集聚和发展，实现进城农民充分融入城市；二是逆城镇化，乡村振兴跟城镇发展同步共振，广大乡村地区涌现大量受到城镇化影响的农民企业家、职业农民，成为乡村振兴的新力量，为乡村内生发展提供新动能。从运行上来看，包括双重机制：一是共振机制，城镇的发展并不以乡村的衰落为代价，乡村的振兴并不是简单复制城镇发展的模式，而是创新驱动下的同步发展；二是互嵌机制，乡村振兴嵌入城镇发展，城镇发展嵌入全球发展，形成“农村—城镇—全球—城镇—农村”循环嵌入的闭环体系，城镇化促进经济增长和城镇等级的提升，逆城镇化促进城乡一体化发展与共同繁荣。

在双向度的城镇化过程中，要素是自由流动的，农民可以选择进城打工，也可以选择留守农村就地发展。自由流动是双向进行的，既有大量农民选择进入城镇，也有城镇务工人员返乡扎根农村成为职业农民和农民企业家，还有政府、企业对农村地区的精准扶贫和资源投入。双向关系是同步的，城镇吸收和留住进城农民工及农民工家庭，扎根农村地区的职业农民和农民企业家充分调动城乡两类资源促进乡村振兴，不同的要素、不同的群体在城镇化和逆城镇化过程中各得其所。同步发展是以人为核心的，城镇包容进城农民，进城农民可以在城镇获得体面的工作和家庭生活，农村留住职业农民、农业企业家、返乡精英，为乡村振兴发展留住了人才、技术和力量，以人为核心的发展以满足人民美好生活追求为最高目标。

因此，双向度的城镇化，城镇避免了“城市病”的出现，农村人口可以在不同城镇之间、城镇内部之间自由流动和选择。农村实现了内生式发展，各种职业化、专业化的力量和群体扎根农村，为乡村振兴提供了强大的内生发展动力。进而，通过城镇化和逆城镇化的共振发展，高质量地实现不同类型人群各自在城乡地区共建共治共享。

双向度城镇化成为中国特色社会主义道路贡献给全球城市治理的中国方案

中国的城镇化发展，得益于全球化发展，也得益于要素在城镇的大规模聚集和创新，但不可或缺的是中央政府的顶层设计和有效宏观调控。西方国家的城市化建立在自由性质的市场体制基础上，充分激活了市场力量的积极性和有效发挥了有限政府的“软”手段，但也导致了“城市病”在很多国家和地区普遍性存在。习近平总书记提出要致力于同步推动城镇化和逆城镇化，旨在通过促进要素在城镇和农村间的有效配置，实现去“城市病”的城镇化和乡村振兴的同步共振。

在双向度城镇化理念的引导下，我国促进城乡一体化发展和乡村振兴的体制机制、政策措施有望不断创新并取得突破，这将为乡村振兴和精准扶贫提供坚实的体制机制保障。伴随着城镇化和逆城镇化的同步共振发展，各种经济要素将在城乡间实现合理高效配置，城乡间发展水平差距将逐步缩小，城乡同发展共繁荣的目标成为现实可能。城镇化和逆城镇化同步共振发展的双向度城镇化是对传统城镇化理论和实践的创新，将成为中国特色社会主义道路贡献给人类发展的又一中国方案。

作者分别系广东省社会科学院宏观经济研究所所长、研究员和广东省社会科学院精神文明研究中心副研究员

作者：南方日报

推动1亿非户籍人口在城市落户，有利于促进社会公平，有利于助推经济增长，也有利于让人民群众共享改革成果。在这一进程中，要充分体现“以人为本”，充分尊重群众意愿。同时，也要加快财政配套机制改革，切实提高城镇化的速度和质量。

如何推动1亿左右农业转移人口和其他常住人口等非户籍人口在城市落户，使有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，是我国推进新型城镇化面临的迫切任务。不久前，国务院办公厅印发了《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》(以下简称《方案》)。

有关专家在接受记者采访时表示，推动1亿非户籍人口在城市落户，必须充分尊重群众自主定居意愿，把落户的选择权真正交给农业转移人口、交给非户籍人口。同时，也要充分发挥财政手段激励作用，抓紧补齐公共服务短板。

避免沦为造城运动

根据《方案》，“十三五”期间，城乡区域间户籍迁移壁垒加速破除，配套政策体系进一步健全，户籍人口城镇化率年均提高1个百分点以上，年均转户1300万人以上。

目前，在我国流动人口中，既有农业转移人口，也有城镇户籍人口。2015年，我国流动人口约为2.47亿人;农民工总量为2.77亿人，跨乡镇的外出农民工为1.69亿人，扣除交叉重叠部分，城镇户籍的流动人口估计在1亿人左右。

国家行政学院经济学教研部主任张占斌教授说，过去许多地方的城镇化以修楼盖房为主，但人口的城镇化没有同步跟上，造成很多地方出现“空城”“鬼城”。此次国务院发文重点部署1亿非户籍人口在城市落户，有利于切实提高城镇化质量，避免城镇化沦为“造城运动”，也可以让更多人共享新型城镇化的发展成果。

“根据《方案》，不管是农业转移人口还是城镇间转移人口，都可以根据自身条件和居住城市的实际，确定自己能否落户、是否要落户。如此一来，流动人口有了更明确的预期，才能更好地发挥城镇化在扩内需中的作用。”中国城市和小城镇改革发展中心政策研究处处长王大伟表示，由于户籍制度附带着巨大的公共福利，在很大程度上也是一种身份的象征，也是城乡二元结构的重要标志。《方案》要求放开放宽落户条件，实现新老居民同城同待遇，有利于促进社会公平。

尊重群众意愿是关键

许多农业转移人口虽然愿意在城市里工作、生活，但把户口落在城市(镇)的意愿并不高。专家表示，这主要有两个原因。一方面，国务院此前已出台《居住证暂行条例》，明确县级以上人民政府及其有关部门应当为居住证持有人提供义务教育、就业、基本公共卫生等六项基本公共服务，并提供诸多事项的办事便利。

另一方面，农村户籍人口享有农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权等权益，虽然各类文件都规定转户不以退出权益为前提条件，但多数农业转移人口仍然存在顾虑，不愿意轻易迁户。

记者了解到，在福建晋江，外来人口达到100多万人，政府也全面放开了落户条件，降低了落户门槛，但落户人口并没有出现井喷式的增长。自2012年以来，晋江市外来落户人口不足3万人。

《方案》提到，充分尊重群众自主定居意愿，坚决打破“玻璃门”，严格防止“被落户”。

“尊重群众的自主定居意愿，这本身就是‘以人为本’的具体体现。”张占斌说，越来越多的非户籍人口到城市落户扎根，这将给城市带来巨大的内需增长潜力。但也需要防范地方为了动员人们到城市买房，强迫性地让人们到城市落户。

王大伟建议，政府要从制度上根本消除有形、无形的限制，打破“玻璃门”，让非户籍人口可以根据自身条件，明明白白地选择是否落户。要加快打通跨地区、跨类型的社会保险关系转移接续;加强农村产权制度改革，在国家层面上，出台相关规定和法律，把农村权益真正固化下来，给农业转移人口吃下“定心丸”。

完善财政激励机制

非户籍人口在城市落户后，更渴望能在医疗、教育等基本公共服务领域享受均等化的权利。《方案》明确提到，要将进城落户农民完全纳入城镇住房保障体系;落实进城落户农民参加城镇基本医疗保险政策;落实进城落户农民参加城镇养老保险等政策;保障进城落户农民子女平等享有受教育权利。

张占斌表示，目前我国城镇化进程在加快，但在公共服务领域的准备明显不足，有不少短板需要补上。要让非户籍人口落户城市以后，享有均等的公共服务，关键要把更多财力向吸纳农业转移人口较多城市倾斜。中央财政在安排城市基础设施建设和运行维护、保障性住房等相关专项资金时，对吸纳农业转移人口较多的地区给予适当支持。

此次《方案》强调了发挥财政手段的作用。比如，加大对农业转移人口市民化的财政支持力度并建立动态调整机制;建立财政性建设资金对吸纳农业转移人口较多城市基础设施投资的补助机制。

专家表示，中央在“十三五”规划建议中已经明确，要“健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制”，不过具体如何操作，并没

有相应的机制和办法。此次《方案》明确强调发挥财政手段的作用，国家可以对地方在推进市民化进城方面实行统筹支持，这有利于进一步调动地方的积极性。

“为落户人口提供基本公共服务、增加城市容量，主要依靠地方政府财力，这也是地方政府设置落户条件、部分地区不愿意放开落户的重要原因。”王大伟说，尽管从长期看，人口流入有利于地方经济发展，但短期内将增加公共服务投入，进一步加大地方财政压力。

王大伟建议，当前，首先要完善“人钱”挂钩的财政激励机制和细则，中央和省级财政资金都要考虑各地吸纳农业转移人口和为持有居住证人口提供基本公共服务、增加基础设施建设的增支因素，对地方给予支持和奖励。其次，要多渠道筹集建设资金，通过发行地方政府债券等方式，为短期内集中的基础设施和公共服务设施建设筹集长期资金，缓解当期压力。再次，发挥财政资金的引导作用，通过PPP等方式，吸引社会资本参与到城市基础设施建设和公共服务领域。