通知原文

各市、县、自治县人民政府，省府直属有关单位：

为了加强农村集体建设用地管理，盘活农村集体存量建设用地，提高土地资源的利用效率，进一步推动全省民营经济和农村社会经济的发展，促进农村工业化、农业产业化和城镇化进程，促进“三农”问题的解决，现就试行农村集体建设用地使用权流转的有关工作通知如下：

一、切实提高对试行农村集体建设用地使用权流转重要性的认识

改革开放以来，我省农村集体建设用地管理不断得到加强，有效地保护了耕地资源，也有力地保障了我省农村社会经济快速发展对建设用地的需求。随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立和民事法律制度的逐步完善，农村集体建设用地的资产性质逐渐显现出来，以出让、转让（含以土地使用权作价出资、入股、联营、兼并和置换等，下同）、出租和抵押等形式自发流转农村集体建设用地使用权的行为屡有发生，在数量和规模上有不断扩大的趋势，集体建设用地隐形市场客观存在。这些现象虽然与现行的农村集体建设用地管理制度之间存在一定的矛盾，但反映了市场经济条件下对农村集体建设用地使用权流转的内在需求。以各种形式自发流转的农村集体建设用地也存在许多问题，比如随意占用耕地出让、转让、出租用于非农业建设，低价出让、转让和出租农村集体建设用地，随意改变土地建设用途，以及因此导致权属不清诱发纠纷等，制约了农村经济的发展。《中共中央国务院关于做好农业和农村工作的意见》（中发〔2003〕3号）明确提出：“各地要制定鼓励乡镇企业向小城镇集中的政策过集体建设用地流转、土地置换、分期缴纳土地出让金等形式，合理解决企业进镇的用地问题”。为此，我们要按照党的十六大提出的解放思想、实事求是、与时俱进的方针，结合贯彻落实中发〔2003〕3号文件的精神，加强社会主义市场经济条件下对农村集体建设用地的管理，不断推进农村集体建设用地管理制度的改革，不断推进征用土地制度的改革。各级人民政府要切实提高对试行农村集体建设用地流转重要性的认识，不断探索加强农村集体建设用地流转管理的思路与对策，将加强农村集体建设用地流转管理与促进小城镇建设有机结合起来，完善农村集体建设用地流转的程序，使这项工作适应我省增创新优势，率先基本实现社会主义现代化的要求。

二、农村集体建设用地使用权流转的原则和条件

任何单位和个人不得买卖或者以其他形式非法转让农村集体土地所有权，农村集体建设用地使用权可以按照本通知的规定流转。以出让、转让、出租和抵押等形式流转农村集体建设用地使用权应当遵循自愿、公开、公平、等价有偿和用途管制等原则。农村集体建设用地使用权符合下列条件的，可以出让、转让、出租和抵押，并享有与城镇国有土地使用权同等的权益：

（一）经依法批准使用或取得的建设用地；

（二）符合土地利用总体规划和城市、镇建设规划；

（三）依法办理土地登记，领取土地权属证书；

（四）界址清楚，没有权属纠纷。

依法应当进入土地交易机构公开交易的，按照《广东省土地使用权交易市场管理规定》办理。

通过出让、转让、出租和抵押方式流转农村集体建设用地使用权的，其地上建筑物、其他附着物所有权随之流转。

通过出让、转让和出租方式取得的农村集体建设用地不得用于商品房地产开发。未经原批准用地的人民政府或有批准权的人民政府批准，不得改变该幅土地的建设用途。各级人民政府要按照用途管制的原则，强化和协调城市规划区内外国有和集体所有建设用地的规划和管理。国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用，任何单位和个人不得阻扰。

农村集体建设用地使用权的出让、转让年限参照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的有关规定确定，农村集体建设用地的出租年限参照《国土资源部关于印发〈规范国有土地租赁的若干意见〉的通知》（国土资发〔1999〕222号）确定。期限届满后，地上建筑物和其他设施按照双方约定处理。

三、农村集体建设用地使用权流转的审批程序

农村集体建设用地使用权，需出让、转让、出租和抵押的，由土地权利人向土地所在的县或市国土资源部门申请，其中由农村集体经济组织出让、转让、出租和抵押建设用地使用权的，在申请前应经依法召开的村民会议讨论同意。符合本通知规定的，市、县国土资源部门应当依法予以批准。 具体程序原则上参照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》执行。

农村集体建设用地使用权出让、转让、出租和抵押的，应当向土地所在的县或市国土资源部门申请办理土地登记手续，确认建设用地使用权和土地他项权利。

农村集体建设用地使用权出让、转让、出租和抵押的，应当依法缴纳有关税费。农村集体建设用地使用权出让、转让后有增值的，参照《中华人民共和国土地增值税暂行条例》的标准缴纳土地增值税。

为进一步加大农村社会保障体系建立的力度，农村集体建设用地使用权流转的收益，其中50%左右应用于农民的社会保障安排；剩余的50%左右，一部分留于集体发展村集体经济，大部分仍应分配给农民。鼓励农民将这部分收益以股份方式，投入发展股份制集体经济。市、县人民政府要制定集体建设用地使用权流转收益的具体使用、分配和管理办法，确保农民得到实惠。

四、加强组织领导，确保农村集体建设用地使用权流转管理工作有序进行

试行农村集体建设用地使用权出让、转让、出租和抵押，是完善土地市场的重要步骤，是农村集体建设用地管理制度方面的重大改革。这一改革措施涉及土地管理政策和土地收益分配的重大调整，牵涉面广，关联度高，各级人民政府要切实加强组织领导，搞好协调，确保此项工作有序进行。各级国土资源部门要切实加强对农村集体建设用地使用权出让、转让、出租和抵押的指导和监督，加快推进农村集体土地产权登记步伐，加强农村集体土地的产权管理，逐步建立与城镇地价体系相衔接的农村集体建设用地地价体系。各市、县要尽快制定和公布农村集体建设用地基准地价，防止借机违法占用耕地和炒买炒卖农村集体建设用地。凡本通知下发以前出让、转让、出租和抵押农村集体建设用地的，要按本通知的规定进行清理，补办有关手续。不符合本通知规定的出让、转让、出租和抵押条件的，要限期改正，否则将依法追究有关当事人责任。

地级以上市人民政府应根据本通知精神，制订实施细则加以贯彻落实。各地要本着大胆探索的精神，积极、稳妥、有序地推进农村集体建设用地使用权流转工作，为逐步实现国有土地和农民集体土地“同地、同价、同权”，切实保护农民的合法权益，建立和完善统一、规范的土地市场积累经验。

广东省人民政府

二○○三年六月二十四日

从10月1日开始，广东农村集体建设用地可以入市流转，纳入统一土地大市场。广东因此成为全国第一个在全省范围内推行集体建设用地使用权流转的省份。经过两年多的试点，省政府近日以政府令形式颁发了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》（以下简称“办法”），作为“农民的资产”的农村集体土地将与国有土地一样，按“同地、同价、同权”的原则，纳入统一的土地市场。

这项涉及农村经济体制和农民切身利益的改革，将允许在土地利用总体规划中确定并经批准为建设用地用途的集体土地进入市场，其方式可以是出让、出租、转让（含土地使用权作价出资、入股、联营、兼并和置换等）、转租和抵押。

随着经济发展和城市化进程的加快，农村集体建设用地的资产性质逐渐显现出来，以出让、转让（含土地使用权作价出资、入股、联营、兼并和置换等）、出租和抵押等形式自发流转其使用权的行为屡有发生，在数量和规模上有不断扩大的趋势。这种情况在经济较为发达的珠江三角洲地区尤为突出。据统计，珠三角地区通过流转的方式使用农村集体建设用地实际超过集体建设用地的50%，而在粤东、粤西及粤北等地，这一比例也超过20%.由于没有纳入统一土地市场，这种自发性的流转带来许多问题，如随意占用耕地出让、转让、出租用于非农建设，低价出让、转让和出租农村集体建设用地，随意改变建设用途，用地权属不清诱发纠纷等。

省政府此次出台的《办法》将这一隐形市场的运作公开化，纳入统一土地大市场，将有利于盘活农村原有的建设用地，从而大大减轻对新增建设用地需求的压力，推进农村工业化、农业产业化和城镇化进程。

《办法》要点

出让使用权须经村民同意

出让、出租和抵押集体建设用地使用权，须经本集体经济组织村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意。集体建设用地使用权出让、出租，应当签订书面合同；应当参照国有土地使用权公开交易的程序和办法，通过土地交易市场招标、拍卖、挂牌等方式进行。

集体土地不得开发商品房

通过出让、转让和出租方式取得的农村集体建设用地不得用于商品房地产开发。下列建设项目可以使用集体建设用地：一是兴办各类工商企业；二是兴办公共设施和公益事业；三是兴建农村村民住宅。土地使用者未经原批准用地的人民政府批准，不得改变该幅土地的建设用途。

土地收益50%用于社保

集体土地所有权出让、出租所取得的收益应当纳入农村集体财产统一管理。其中50%以上应当存入银行（农村信用社）专户，专款用于本集体经济组织成员的社会保障安排，不得挪作他用。

制定基准地价防止炒卖

各地要加强农村集体土地的产权管理，逐步建立地价体系。各市、县应当制定和公布本行政区域集体建设用地使用权的基准地价，防止借机违法占用耕地和炒买炒卖农村集体建设用地。

十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》发布，《决定》指出要建立城乡统一的建设用地市场。

建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。

第一条　为加强农村集体建设用地管理，规范农村集体建设用地使用权流转程序，保障农村集体建设用地所有者和使用者的合法权益，促进土地资源优化配置和高效集约利用，根据《中华人民共和国土地管理法》、省政府《关于试行农村集体建设用地使用权流转的通知》等有关法律、法规和政策规定，结合我市实际，制定本办法。

第二条　本市行政区域内农村集体建设用地使用权的流转，以及对农村集体建设用地使用权流转实施管理，适用本办法。

第三条　本办法所称农村集体建设用地，是指农村集体土地中已依法办理转用手续的非农业建设用地。

本办法所称农村集体建设用地使用权流转，是指农村集体建设用地使用权依照法定程序，通过有偿、有限期的出让、转让(含以土地使用权作价出资、入股、联营和交换、赠与、兼并等，下同)、出租、抵押等方式发生转移的行为。

第四条　农村集体建设用地使用权流转分首次流转和再次流转。首次流转是指农村集体土地所有者(农村集体经济组织)将农村集体建设用地土地使用权从土地所有权中分离出来，在一定年限内，出让、出租给他人使用，由土地使用者向土地所有者支付农村集体建设用地有偿使用费、租金，或者以农村集体建设用地使用权出资入股、联营取得股利或收益的行为;再次流转是指依法有偿取得农村集体建设用地使用权的单位或个人，在土地使用年限内，将土地使用权再行转让、出租、抵押的行为。

第五条　农村集体建设用地使用权流转后，土地所有权仍归农村集体经济组织所有。

依法流转的农村集体建设用地使用权享有与城镇国有土地使用权同等的权益。

第六条　农村集体建设用地使用权流转实行企业向工业园区集中、农民住宅向城镇村中心集中的原则，实行集约用地、统一规划、统一开发、统一供地、统一管理。

第七条　农村集体建设用地使用权流转应当符合土地利用总体规划、土地利用年度计划以及城市、镇村建设规划，遵循自愿、公开、公平、等价有偿的原则，并符合合理利用土地，保护耕地，有利于生产、生活和保护生态环境的土地使用原则。

禁止以农村集体建设用地使用权流转的名义圈占农村集体土地。

第八条　农村集体建设用地使用权流转必须服从国家为公共利益需要的土地征用，经国家、省、市批准的能源、交通、水利等基础设施建设及其他社会公益设施建设需要征用集体土地的，任何单位和个人不得以农村集体建设用地使用权流转为由予以干扰或阻碍。

第九条　市土地行政主管部门根据土地所有权与使用权相分离、国有土地和集体土地两种产权市场统一管理的原则，负责对农村集体建设用地使用权的流转进行管理和监督检查。

第二章　农村集体建设用地转用

第十条　农村集体建设用地转用，是指农村集体土地所有者向市土地行政主管部门提出农地转用或开发未利用地申请，经有批准权的人民政府批准，将集体农用地或未利用地转为农村集体建设用地，并由市人民政府确认为农村集体建设用地的行为。

农地转用手续，依照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》以及《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》的有关规定办理。

第十一条　农村集体建设用地转用必须符合土地利用总体规划和土地利用年度计划，在城镇规划区范围内的，还必须符合城市、镇村建设规划。

第十二条　有下列情况之一的，在土地利用总体规划确定的城市和镇(含火炬开发区，下同)、村建设用地范围内，经依法批准可以办理农村集体建设用地转用手续：

(一)镇、村等集体经济组织兴办工业园区;

(二)镇、村等集体经济组织兴办集体企业;

(三)镇、村等集体经济组织进行公共设施和公益事业建设;

(四)农村村民宅基地;

(五)因征用农村集体经济组织的耕地，为解决农村集体经济组织和村民的生产、生活需要划留的用地;

(六)法律、法规、政策规定的其他情形。

属于市政府已预征预控或经市政府批准由各镇政府预征预控的集体农用地和未利用地，不得转为农村集体建设用地。

第十三条　严格控制占用耕地作农村集体建设用地，禁止占用基本农田作农村集体建设用地。

第十四条　农村集体建设用地转用前，应当先确定集体土地所有权。

集体土地所有权，在本市农村集体土地所有权登记发证工作开始前，按市土地行政主管部门土地调查核定的权属界线确定;在农村集体土地所有权登记发证工作完成后，按土地所有权证确定。

农村集体土地所有权的确定，由土地所在的农村集体经济组织申请，经镇政府(包括火炬区管委会，下同)加具意见，市土地行政主管部门审核后，报市人民政府确认。

第十五条　因征用耕地需要将集体农用地和未利用地转为农村集体建设用地的，由有审批权限的人民政府按农地转用计划在批准征地时一并审批。

因本办法第十二条第一款情形(但第五项除外)需将集体农用地和未利用地转为农村集体建设用地的，由市人民政府按农地转用计划指标审批。

在已依法批准转为农村集体建设用地的范围内，具体建设项目用地由市人民政府审批，并颁发《农村集体建设用地批准书》。

第十六条　经批准将集体农用地转为农村集体建设用地的，农村集体经济组织应按规定交纳相关税费;属于将耕地转为建设用地的，应按照“占多少、垦多少”的原则，由该农村集体经济组织负责开垦与所占用耕地的数量与质量相当的耕地，没有条件开垦或开垦的耕地不符合要求的，应当缴纳耕地开垦费。耕地开垦费应专款用于开垦新的耕地。

第十七条　集体农用地转为农村集体建设用地涉及土地承包经营权调整的，按如下办法处理：

(一)有预留的、新开垦的或其他承包者退出承包的农用地可供调换的，经农村集体经济组织与土地承包经营者协商一致，按等质等量的原则调换承包地，保留土地承包经营权。因此造成承包经营者损失的，给予适当补偿。

(二)无预留的、新开垦的或其他承包者退出承包的农用地可供调换，或虽有农用地但农村集体经济组织与土地承包经营者无法就调换承包土地达成一致意见的，参照国有土地征用的补偿规定，对土地承包经营者作青苗及地上建筑物、附着物补偿，终止农地承包经营权。因此造成承包经营者损失的，给予适当补偿。

第三章　农村集体建设用地使用权流转

第十八条　农村集体建设用地使用权符合下列条件的，可以出让、转让、出租和抵押：

(一)经依法批准转用或取得的用地;

(二)符合土地利用总体规划和城市、镇村建设规划;

(三)依法办理土地登记或领取土地权属证书;

(四)界址清楚，没有权属纠纷。

第十九条　下列农村集体建设用地使用权不得再次流转：

(一)未按首次流转合同的约定开发的农村集体建设用地;

(二)土地使用权属不清或存在争议的;

(三)转让已设立抵押担保物权的农村集体建设用地，抵押人未通知抵押权人和未告知受让人的;

(四)已被依法查封、冻结的;

(五)超过土地使用权使用年限的;

(六)无建筑物的宅基地;

(七)法律、法规规定的其他情形。

第二十条　农村集体建设用地使用权首次流转的程序：

(一)农村集体经济组织持土地所有权证等资料，向所在镇国土资源分支机构提出申请;

(二)经镇国土资源分支机构和镇人民政府提出初审意见后，报市土地行政主管部门审定，符合条件的发给流转批准书;

(三)农村集体经济组织取得流转批准书后，按有关规定确定土地使用者，签订流转合同;

(四)流转双方按流转合同约定缴纳土地流转有关费用后，持流转批准书、流转合同、地上建筑物合法证明等文件于签订流转合同之日起30日内，到市土地行政主管部门申请办理土地登记手续，确认建设用地使用权，领取土地使用证。

第二十一条　农村集体建设用地使用权再次流转的程序：

(一)依法取得农村集体建设用地使用权的土地使用者，按有关规定转移土地使用权，签订再次流转合同;

(二)流转双方按再次流转合同约定缴纳土地流转有关费用后，持土地使用证、首次流转合同及流转批准书、再次流转合同、地上建筑物证明等文件，于签订再次流转合同之日起30日内到市土地行政主管部门申请办理土地使用权变更登记或出租、抵押登记。

第二十二条　本办法实施前已依法取得的农村集体建设用地使用权的流转程序：

(一)土地使用者持农村集体经济组织同意书、集体土地使用证(或土地权属证明文件)等资料，向所在镇国土资源分支机构提出申请;

(二)经镇国土资源分支机构和镇人民政府提出初审意见后，上报市土地行政主管部门审定，符合条件的发给流转批准书;

(三)土地使用者按有关规定转移土地使用权，签订再次流转合同;

(四)流转双方按再次流转合同约定缴纳土地流转有关费用后，持流转批准书、再次流转合同、集体土地使用证、地上建筑物证明等文件，于签订再次流转合同之日起30日内到市土地行政主管部门申请办理土地使用权变更登记或出租、抵押登记。

第二十三条　农村集体建设用地使用权转让的，首次流转合同载明的权利义务随之转移。

广东省集体建设用地使用权流转管理办法制定宗旨

加强国家对集体建设用地的管理，合理利用土地，规范集体建设用地，使用权流转市场秩序，促进经济可持续发展，逐步建立“同地、同价、同权”的统一、规范、有序的土地市场，促进“三农”问题的解决。

广东省集体建设用地使用权流转管理办法制定依据

依据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，该《决定》明确规定：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。

广东省集体建设用地使用权流转管理办法适用范围

广东省行政区域范围内的集体建设用地使用权出让、出租、转让、转租和抵押，适用本办法。

集体农用地流转用于非农业建设的规定

集体农用地未经依法批准办理农用地转为建设用地的手续之前，不得直接流转用于非农业建设。擅自将农用地用于非农业建设的，应当依法承担法律责任。

乡镇农民集体所有的土地经营和管理主体

乡（镇）农民集体所有的土地由乡镇集体经济组织负责经营和管理，没有乡镇集体经济组织的，由乡镇人民政府负责经营和管理。