国务院关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知

国发〔2018〕24号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

滨海湿地（含沿海滩涂、河口、浅海、红树林、珊瑚礁等）是近海生物重要栖息繁殖地和鸟类迁徙中转站，是珍贵的湿地资源，具有重要的生态功能。近年来，我国滨海湿地保护工作取得了一定成效，但由于长期以来的大规模围填海活动，滨海湿地大面积减少，自然岸线锐减，对海洋和陆地生态系统造成损害。为切实提高滨海湿地保护水平，严格管控围填海活动，现通知如下。

一、总体要求

（一）重大意义。进一步加强滨海湿地保护，严格管控围填海活动，有利于严守海洋生态保护红线，改善海洋生态环境，提升生物多样性水平，维护国家生态安全；有利于深化自然资源资产管理体制改革和机制创新，促进陆海统筹与综合管理，构建国土空间开发保护新格局，推动实施海洋强国战略；有利于树立保护优先理念，实现人与自然和谐共生，构建海洋生态环境治理体系，推进生态文明建设。

（二）指导思想。深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，牢固树立绿水青山就是金山银山的理念，严格落实党中央、国务院决策部署，坚持生态优先、绿色发展，坚持最严格的生态环境保护制度，切实转变“向海索地”的工作思路，统筹陆海国土空间开发保护，实现海洋资源严格保护、有效修复、集约利用，为全面加强生态环境保护、建设美丽中国作出贡献。

二、严控新增围填海造地

（三）严控新增项目。完善围填海总量管控，取消围填海地方年度计划指标，除国家重大战略项目外，全面停止新增围填海项目审批。新增围填海项目要同步强化生态保护修复，边施工边修复，最大程度避免降低生态系统服务功能。未经批准或骗取批准的围填海项目，由相关部门严肃查处，责令恢复海域原状，依法从重处罚。

（四）严格审批程序。党中央、国务院、中央军委确定的国家重大战略项目涉及围填海的，由国家发展改革委、自然资源部按照严格管控、生态优先、节约集约的原则，会同有关部门提出选址、围填海规模、生态影响等审核意见，按程序报国务院审批。

省级人民政府为落实党中央、国务院、中央军委决策部署，提出的具有国家重大战略意义的围填海项目，由省级人民政府报国家发展改革委、自然资源部；国家发展改革委、自然资源部会同有关部门进行论证，出具围填海必要性、围填海规模、生态影响等审核意见，按程序报国务院审批。原则上，不再受理有关省级人民政府提出的涉及辽东湾、渤海湾、莱州湾、胶州湾等生态脆弱敏感、自净能力弱海域的围填海项目。

三、加快处理围填海历史遗留问题

（五）全面开展现状调查并制定处理方案。自然资源部要会同国家发展改革委等有关部门，充分利用卫星遥感等技术手段，在2018年底前完成全国围填海现状调查，掌握规划依据、审批状态、用海主体、用海面积、利用现状等，查明违法违规围填海和围而未填情况，并通报给有关省级人民政府。有关省级人民政府按照“生态优先、节约集约、分类施策、积极稳妥”的原则，结合2017年开展的围填海专项督察情况，确定围填海历史遗留问题清单，在2019年底前制定围填海历史遗留问题处理方案，提出年度处置目标，严格限制围填海用于房地产开发、低水平重复建设旅游休闲娱乐项目及污染海洋生态环境的项目。原则上不受理未完成历史遗留问题处理的省（自治区、直辖市）提出的新增围填海项目申请。

（六）妥善处置合法合规围填海项目。由省级人民政府负责组织有关地方人民政府根据围填海工程进展情况，监督指导海域使用权人进行妥善处置。已经完成围填海的，原则上应集约利用，进行必要的生态修复；在2017年底前批准而尚未完成围填海的，最大限度控制围填海面积，并进行必要的生态修复。

（七）依法处置违法违规围填海项目。由省级人民政府负责依法依规严肃查处，并组织有关地方人民政府开展生态评估，根据违法违规围填海现状和对海洋生态环境的影响程度，责成用海主体认真做好处置工作，进行生态损害赔偿和生态修复，对严重破坏海洋生态环境的坚决予以拆除，对海洋生态环境无重大影响的，要最大限度控制围填海面积，按有关规定限期整改。涉及军队建设项目违法违规围填海的，由中央军委机关有关部门会同有关地方人民政府依法依规严肃处理。

四、加强海洋生态保护修复

（八）严守生态保护红线。对已经划定的海洋生态保护红线实施最严格的保护和监管，全面清理非法占用红线区域的围填海项目，确保海洋生态保护红线面积不减少、大陆自然岸线保有率标准不降低、海岛现有砂质岸线长度不缩短。

（九）加强滨海湿地保护。全面强化现有沿海各类自然保护地的管理，选划建立一批海洋自然保护区、海洋特别保护区和湿地公园。将天津大港湿地、河北黄骅湿地、江苏如东湿地、福建东山湿地、广东大鹏湾湿地等亟需保护的重要滨海湿地和重要物种栖息地纳入保护范围。

（十）强化整治修复。制定滨海湿地生态损害鉴定评估、赔偿、修复等技术规范。坚持自然恢复为主、人工修复为辅，加大财政支持力度，积极推进“蓝色海湾”、“南红北柳”、“生态岛礁”等重大生态修复工程，支持通过退围还海、退养还滩、退耕还湿等方式，逐步修复已经破坏的滨海湿地。

五、建立长效机制

（十一）健全调查监测体系。统一湿地技术标准，结合第三次全国土地调查，对包括滨海湿地在内的全国湿地进行逐地块调查，对湿地保护、利用、权属、生态状况及功能等进行准确评价和分析，并建立动态监测系统，进一步加强围填海情况监测，及时掌握滨海湿地及自然岸线的动态变化。

（十二）严格用途管制。坚持陆海统筹，将滨海湿地保护纳入国土空间规划进行统一安排，加强国土空间用途管制，提高环境准入门槛，严格限制在生态脆弱敏感、自净能力弱的海域实施围填海行为，严禁国家产业政策淘汰类、限制类项目在滨海湿地布局，实现山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理。

（十三）加强围填海监督检查。自然资源部要将加快处理围填海历史遗留问题情况纳入督察重点事项，督促地方整改落实，加大督察问责力度，压实地方政府主体责任。抓好首轮围填海专项督察发现问题的整改工作，挂账督改，确保整改到位、问责到位。2018年下半年启动围填海专项督察“回头看”，确保国家严控围填海的政策落到实处，坚决遏制、严厉打击违法违规围填海行为。

六、加强组织保障

（十四）明确部门职责。国务院有关部门要提高对滨海湿地保护重要性的认识，强化围填海管控意识，明确分工，落实责任，加强沟通，形成管理合力。自然资源部要切实担负起保护修复与合理利用海洋资源的责任，会同国家发展改革委等有关部门，建立部省协调联动机制，统筹各方面力量，加大保护和管控力度，确保完成目标任务。

（十五）落实地方责任。各沿海省（自治区、直辖市）是加强滨海湿地保护、严格管控围填海的责任主体，政府主要负责人是本行政区域第一责任人，要切实加强组织领导，制定实施方案，细化分解目标任务，依法分类处置围填海历史遗留问题，加大海洋生态保护修复力度。

（十六）推动公众参与。要通过多种形式及时宣传报道相关政策措施和取得的成效，加强舆论引导和监督，及时回应公众关切，提升公众保护滨海湿地的意识，促进公众共同参与、共同保护，营造良好的社会环境。

国务院

2018年7月14日

国务院关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知解读一

《通知》指出，要深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，牢固树立绿水青山就是金山银山的理念，坚持生态优先、绿色发展，切实转变“向海索地”的工作思路，统筹陆海国土空间开发保护，实现海洋资源严格保护、有效修复、集约利用。进一步加强滨海湿地保护，严格管控围填海活动，有利于严守海洋生态保护红线，改善海洋生态环境；有利于构建国土空间开发保护新格局，推动实施海洋强国战略；有利于构建海洋生态环境治理体系，推进生态文明建设。《通知》重点明确了四个方面的政策要求：

一是严控新增围填海造地。完善围填海总量管控，严格审批程序。取消围填海地方年度计划指标，除国家重大战略项目涉及围填海的按程序报批外，全面停止新增围填海项目审批。

二是加快处理围填海历史遗留问题。自然资源部要会同国家发展改革委等有关部门在2018年底前完成全国围填海现状调查，查明违法违规围填海和围而未填情况。沿海各省（区、市）要结合围填海专项督察情况，确定围填海历史遗留问题清单，2019年底前制定好处理方案。对合法合规项目，已经完成围填海的原则上应集约利用；在2017年底前批准而尚未完成围填海的，最大限度控制围填海面积。对违法违规项目，开展生态评估，进行生态损害赔偿和生态修复，对严重破坏海洋生态环境的坚决予以拆除。

三是加强海洋生态保护修复。严守生态保护红线，确保海洋生态保护红线面积不减少、大陆自然岸线保有率不降低、海岛现有砂质岸线长度不缩短。加强滨海湿地保护，将亟需保护的重要滨海湿地和重要物种栖息地纳入保护范围。积极推进重大生态修复工程，逐步修复已经破坏的滨海湿地。

四是建立滨海湿地保护和围填海管控长效机制。对全国湿地逐地块调查，建立动态监测系统，及时掌握滨海湿地及自然岸线的动态变化。严格用途管制，将滨海湿地保护纳入国土空间规划，严格限制在生态脆弱敏感、自净能力弱的海域实施围填海行为，严禁国家产业政策淘汰类、限制类项目在滨海湿地布局。加强围填海监督检查，把加快处理围填海历史遗留问题情况纳入生态环境和自然资源督察重点事项，加大督察问责力度，压实地方政府主体责任。2018年下半年启动围填海专项督察“回头看”，确保政策落到实处。

国务院关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知解读二

滨海湿地既是宝贵的自然资源，也是山水林田湖草海生命共同体的重要组成部分。加强滨海湿地保护，是生态文明建设的重要内容，对于维护国家生态安全，促进陆海统筹，构建海洋生态环境治理体系和推进生态文明建设具有重要意义。党中央、国务院高度重视滨海湿地保护和围填海管控工作，习近平总书记等中央领导同志多次作出重要指示和批示。近年来，国务院及有关部门相继出台了一系列的政策文件，多措并举，加强滨海湿地保护和围填海管控，取得了积极进展。但总体来看，沿海地区长期形成的“向海索地”的思维催生了大规模的围填海活动，导致滨海湿地面积大幅减少，自然岸线锐减，滨海湿地保护和围填海管控的形势依然严峻。

为切实担负起生态文明建设的重任，新组建的自然资源部深入贯彻习近平生态文明思想，围绕“两统一”职责，会同国家发改委等有关部门研究起草了《通知》。《通知》阐述了加强滨海湿地保护、严格管控围填海的重大意义，提出了开展工作的指导思想，重点从严控新增围填海造地、加快处理历史遗留问题、加强海洋生态保护修复、建立保护和管控长效机制等4个方面提出了若干可操作的措施。同时，从明确部门职责、落实地方责任、推进公众参与等3个方面提出了加强组织保障的要求。主要措施包括：

一、严控新增围填海造地

大规模围填海活动是导致滨海湿地减少的主要原因，《通知》核心内容之一就是严控新增围填海造地、严格审批程序，取消围填海地方年度计划指标，除国家重大战略项目外，全面停止新增围填海项目审批。国家重大战略项目涉及围填海的，报中央审批。

二、加快处理围填海历史遗留问题

针对一些地方存在围而未填、填而不建的围填海现状，《通知》要求全面开展现状调查，确定围填海历史遗留问题清单和处理方案。在此基础上，通过妥善处置合法合规围填海项目和依法处置违法违规围填海项目，加快处理围填海历史遗留问题。

三、加强海洋生态保护修复

为降低滨海湿地大面积减少对海洋和陆地生态系统造成的损害，《通知》提出要确保海洋生态保护红线面积不减少、大陆自然岸线保有率不降低、海岛现有砂质岸线长度不缩短，将亟需保护的重要滨海湿地和重要物种栖息地纳入保护范围。同时，积极推进重大生态修复工程，逐步修复已经破坏的滨海湿地。

四、建立滨海湿地保护和围填海管控长效机制

《通知》要求统一湿地技术标准，结合第三次全国国土调查，对包括滨海湿地在内的全国湿地进行逐地块调查，并建立动态监测系统。将湿地保护纳入国土空间规划进行统一安排，严格限制在生态脆弱敏感、自净能力弱的海域实施围填海行为，实现山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理。同时，将加快处理围填海历史遗留问题纳入督察重点事项，确保国家严控围填海的政策落到实处，坚决遏制、严厉打击违法违规围填海行为。

为贯彻落实党中央、国务院决策部署，推动各方面切实转变“向海索地”的工作思路，实现海洋特别是岸线、滩涂等资源严格保护、有效修复、集约利用，国务院在《通知》中对新增围填海管理提出了新的更高要求。《通知》明确，一是严控新增围填海项目，完善围填海总量管控，取消围填海地方年度计划指标，相应的，地方不再审批新增围填海项目。二是除国家重大战略项目外，全面停止新增围填海项目审批。三是新增围填海项目要同步强化生态保护修复，边施工边修复，最大程度避免降低生态系统服务功能。未经批准或骗取批准的围填海项目，由相关部门严肃查处，责令恢复海域原状，依法从重处罚。四是严格审批程序，国家重大战略涉及的围填海项目，由发展改革委、自然资源部会同有关部门按照严格管控、生态优先、节约集约的原则，会同有关部门就必要性、选址、围填海规模、生态影响等提出审核意见，按程序报国务院审批。五是原则上，不再受理有关省级人民政府提出的涉及辽东湾、渤海湾、莱州湾、胶州湾等生态脆弱敏感、自净能力弱海域的围填海项目。六是将新增围填海项目审批与历史遗留问题处理相挂钩，原则上不受理未完成历史遗留问题处理的省（区、市）提出的新增围填海项目申请。

《通知》关于围填海的新要求，体现了中央坚持生态优先、绿色发展和实施最严格生态环境保护制度的坚定决心。通过加强围填海管控，力求做到能不围坚决不围，确实需要围的严控围填面积、同步修复环境，在各方面的共同努力下，为人民群众创造美好的滨海环境，更好地满足人民的美好生活需要。通过加强围填海管控，促进沿海地区加快发展方式转变，更好地适应新时代高质量发展要求，短期内，可能个别地方会有一些阵痛，但长远看，有利于地方经济发展和生态文明建设，有利于破解我国社会主要矛盾，为全面建成小康社会和社会主义现代化建设作出积极贡献。

下一步，发展改革委将与自然资源部一道，抓紧细化工作措施、健全管理方式、建立长效机制，把《通知》要求落到实处。

国务院关于严格制止乱占、滥用耕地的紧急通知

中共中央、国务院《关于加强土地管理制止乱占耕地的通知》（中发[1986]7号）和《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）发布以后，我国耕地面积锐减的势头初步得到控制，耕地减少和净减少数，从一九八五年的160万公顷（2400万亩）和100万公顷（1500万亩），下降到一九九0年的46万多公顷（700万亩）和6万多公顷（100多万亩）。但是，近两年来，乱占、滥用耕地及违法用地、批地的现象又重新抬头，一九九一年全国净减少耕地又回升到23万多公顷（350万亩），预计今年（1992年）将大大超过去年（1991年）的水平。随着经济的发展不可避免要占用部分耕地，但要坚决制止乱占、滥用的行为。否则，势必影响农业的发展，从而制约国民经济的健康发展。为加强土地管理，坚决制止乱占、滥用耕地，现就有关问题紧急通知如下。

一、加强宣传，切实提高对保护耕地的认识。我国是一个人口大国，现有人均耕地仅一点三亩。不少地区人均耕地已不足一亩，而且耕地后备资源严重不足。随着人口的增加，人地矛盾将更加尖锐。如不重视土地管理工作，切实保护耕地，我国耕地问题就会象人口问题一样积重难返。因此，各级宣传部门和土地管理部门要大力宣传土地资源特别是耕地的紧缺程度和危机感。各级政府要把土地管理特别是保护耕地工作列入重要议事日程，切实抓紧抓好。在改革开放和经济建设中，要正确处理经济发展与保护耕地的关系，力求少占耕地，特别要严格控制占用高产粮田和菜地，牢固树立我国人多地少的基本国情观念，坚定不移地贯彻落实“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策，按照“一要吃饭，二要建设”的原则，合理配置土地资源。绝不可只顾眼前利益，而牺牲子孙后代和中华民族发展强盛的长远利益。

二、严格依法审批土地。各地区、各部门必须严格执行《土地管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《国务院关于出让国有土地使用权批准权限的通知》（国发[1989]49号）等法规、政策文件。各地制定的地方性法规凡与《土地管理法》不一致的，要予以纠正。地方各级人民政府不得越权审批土地，也不得将审批权层层下放，否则，要依法追究当事人及有关领导的责任。各地政府领导审批土地要坚持集体讨论、一支笔审批，由土地管理部门办理手续的做法。各级土地管理部门要提高办事效率、简化用地审批手续。土地部门发现违法用地现象要及时报告并予制止，各级政府对违法用地的责任者要坚决查处，依法办理。

三、加强对各类开发区审批、建设的管理。设立经济、科技、工业等各类开发区，要进行充分论证，然后报国务院或省、自治区、直辖市人民政府审批，乡镇不设开发区。开发区建设要根据国家制定的社会经济发展总体规划，并结合本地区的土地利用规划和城市建设规划，经过充分论证，统一安排。在建的开发区，没有履行上述审批程序的，要重新补办审批手续；对脱离实际，开发区搞得过多、划定面积过大的，要撤并、核减。切实加强土地资源管理，开发区的用地禁止多占少用、占而不用，严格控制占用高产农田和菜地，尽量占用荒地、荒滩和闲置的土地。农业和土地管理部门应参与开发区项目的选址定点和可行性研究等前期工作。要坚持以项目带开发的原则，按项目审批土地。

四、坚持资源管理和资产管理并重，进一步规范地产市场。地产市场是市场体系的重要组成部分，它对于合理利用土地资源具有相当重要的作用。因此各地要注意总结经验，逐步规范地产市场。各级政府要依法审批用地。当前，对建设用地，要实行由政府统一规划、统一征地、统一开发、统一出让、统一管理。发挥城市规划的指导作用和土地供应计划的调控作用，运用法律、经济、行政等手段调整土地供求关系，建立规范的地产市场。同时，要继续认真清理土地自发交易市场（亦称隐形市场）。要坚持资源管理和资产管理并重的原则，加强产权管理和资源开发管理，防止浪费土地资源和乱占滥用耕地。要研究集体土地如何进入市场的问题，从法律上完善集体土地使用制度。凡是建设占用耕地的，无论是通过划拨方式，还是通过出让的方式，地价收入都要用于农业。

五、切实加强领导，做好耕地保护工作。各级人民政府和各级土地管理部门、农业部门要按照国发[1992]6号文件精神，进一步加快基本农田保护区的建设步伐，制定保护办法，使基本农田得以保护和有效利用。要切实保证各级土地部门依法行使统一管理土地的职权。各级领导和各有关部门要高度重视，加强领导，密切配合，共同做好土地管理工作。

内容简介

填海造陆是导致滨海湿地遭受影响的重要因素和直接驱动力。赵蓓、王斌、宋文鹏等编著的《环渤海区域填海造陆对滨海湿地的影响研究》共分为5个章节，以环渤海沿海地区为研究区域，针对该区域亟待解决的填海造陆开发活动与湿地资源合理保护之间相协调的核心问题，对环渤海区填海造陆情况及2000年、2005年、2008年、2010年、2011年、2012和2014年7个时期滨海湿地变化状况进行了分析据遥感影像解析解译，在把握环渤海区域填海造陆开发状况、明晰滨海湿地退化现状及原因的基础上，研究分析填海造陆对环渤海区域湿地动态变化的影响因素，评估填海造陆对滨海湿地的影响，同时通过借鉴国外滨海湿地保护政策措施，提出具有针对性的、适合我国国情的填海造陆管理与湿地保护调控对策，为管理决策提供依据，推动滨海湿地资源的合理保护和利用，从而促进环渤海区域滨海湿地与经济、社会的健康、可持...(展开全部) 填海造陆是导致滨海湿地遭受影响的重要因素和直接驱动力。赵蓓、王斌、宋文鹏等编著的《环渤海区域填海造陆对滨海湿地的影响研究》共分为5个章节，以环渤海沿海地区为研究区域，针对该区域亟待解决的填海造陆开发活动与湿地资源合理保护之间相协调的核心问题，对环渤海区填海造陆情况及2000年、2005年、2008年、2010年、2011年、2012和2014年7个时期滨海湿地变化状况进行了分析据遥感影像解析解译，在把握环渤海区域填海造陆开发状况、明晰滨海湿地退化现状及原因的基础上，研究分析填海造陆对环渤海区域湿地动态变化的影响因素，评估填海造陆对滨海湿地的影响，同时通过借鉴国外滨海湿地保护政策措施，提出具有针对性的、适合我国国情的填海造陆管理与湿地保护调控对策，为管理决策提供依据，推动滨海湿地资源的合理保护和利用，从而促进环渤海区域滨海湿地与经济、社会的健康、可持 续发展。可供海洋专业研究人员参考。2100433B