《淮安市永久性绿地保护条例》已由淮安市第七届人民代表大会常务委员会第三十次会议于2016年4月29日制定，江苏省第十二届人民代表大会常务委员会第二十三次会议于2016年5月26日批准。现予公布，自2016年7月1日起施行。

淮安市永久性绿地保护条例

（2016年4月29日淮安市第七届人民代表大会常务委员会第三十次会议制定 2016年5月26日江苏省第十二届人民代表大会常务委员会第二十三次会议批准）

第一章 总 则

第一条 为了加强永久性绿地的保护，改善生态环境、优化生活环境，根据有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例。

第二条 本市行政区域内永久性绿地的规划、建设、保护和管理，适用本条例。

本条例所称的永久性绿地，是指本市行政区域内，符合城乡规划，生态功能、服务功能突出，具有长期保护价值，经市、县人民代表大会常务委员会审议决定，列为永久保护的绿化区域。

第三条 市、县（区）人民政府应当将永久性绿地保护工作纳入本级国民经济和社会发展规划，并将其保护经费列入本级财政预算。

第四条 市、县（区）主管城市绿化的部门负责本行政区域内永久性绿地的保护工作。

城乡规划、国土资源、城市管理等部门，根据各自职责，共同做好本行政区域内永久性绿地的保护工作。

第五条 单位和个人有保护永久性绿地的义务，有权对违反本条例的行为进行劝阻和举报。对在永久性绿地保护工作中成绩显著的单位和个人，由市、县（区）人民政府给予奖励。

第二章 确定和公布

第六条 永久性绿地主要在以下区域中确定：

（一）风景名胜区、综合公园、专类公园；

（二）游园、广场、社区公园；

（三）山体、河（湖）堤绿地和湿地；

（四）城市中具有一定规模和较长树龄的成片林；

（五）其他需要永久保护的绿地。

第七条 市、县主管城市绿化的部门每三年会同城乡规划、国土资源等部门，在征求有关方面意见后，拟定新增永久性绿地名录，报同级人民政府审核。

市区范围内新增永久性绿地名录由市人民政府提请市人民代表大会常务委员会审议决定并公布。

县域范围内新增永久性绿地名录由县人民政府提请县人民代表大会常务委员会审议决定并公布，报市人民代表大会常务委员会备案。

第八条 永久性绿地一经确定公布，市、县人民政府应当在绿地区域设置显著标识，注明永久性绿地名称、界址、决定单位、决定时间、管理责任单位等内容。

第三章 保护和管理

第九条 市、县（区）主管城市绿化的部门负责永久性绿地保护的组织、协调、指导和监督工作；对永久性绿地登记造册并建立档案；制定永久性绿地保护工作方案，拟定永久性绿地管理责任单位，报同级人民政府批准后执行。

第十条 市、县城乡规划部门应当将永久性绿地规划纳入城乡规划，负责划定永久性绿地界址。

在规划编制及建设工程设计方案审查时，城乡规划部门应当对风景名胜区、综合公园类永久性绿地周边建筑的体量、高度、色彩和造型等实施规划控制，促进整体协调。

第十一条 市、县国土资源部门应当将永久性绿地规划纳入本行政区域土地利用总体规划，负责本行政区域内永久性绿地土地权属和用途的管理监督工作。

第十二条 市、县（区）主管城市绿化的部门和城市管理、城乡规划、环境保护、水利、林业、交通、公安等部门依法查处违反本条例的行为。

相关行政执法部门接到违反本条例行为的投诉、举报、报告后，属于本部门职责的，应当及时依法查处；属于其他部门职责范围的，应当及时移送查处。

第十三条 永久性绿地管理责任单位应当建立管护制度，明确日常管护责任人和管护责任；按照城市园林绿化养护管理规范进行管养；有计划并按规定进行永久性绿地功能完善和景观提升建设；对违反本条例的行为予以制止，及时报告相关行政执法部门，并协助调查。

第十四条 永久性绿地内禁止下列行为：

（一）擅自占用绿地；

（二）损坏绿地设施；

（三）倾倒、焚烧垃圾；

（四）擅自砍伐、移植、修剪树木；

（五）擅自取土、取水；

（六）擅自架（铺）设市政、电力、通信、消防等管线；

（七）擅自设置各类标牌、户外广告设施；

（八）其他毁坏永久性绿地的行为。

第十五条 任何单位和个人不得擅自改变永久性绿地范围和用途。

因重大公用设施建设等原因，确需改变永久性绿地范围和用途的，由市、县人民政府通过听证、论证等形式听取各方面意见后提出调整方案，提请同级人民代表大会常务委员会审议批准。

禁止将永久性绿地用于经营性开发建设。

第十六条 对经市、县人民代表大会常务委员会审议批准调整范围和用途的永久性绿地，实行占补平衡的补偿制度。

市、县人民政府应当在调整范围和用途的永久性绿地半径一公里范围内，按“面积不减、品质不降”的原则新建绿地予以补偿，并在一年内完成建设。

第十七条 因建设或者其他特殊原因确需临时占用永久性绿地的，占用单位应当制定保护方案。

占用期限不足六个月的，由市、县主管城市绿化的部门负责审批；占用期限六个月以上的，由市、县人民政府审批，报同级人民代表大会常务委员会备案。临时占用永久性绿地的，占用期限一般不得超过两年。

占用期满后，由占用单位在规定期限内恢复原状。

第十八条 经批准在永久性绿地内建设施工的，应当避让现有树木、设施、重要水体等，确实无法避让的，建设单位应当会同主管城市绿化的部门确定保护措施。

因市政、电力、通信、消防等部门维护管线需要修剪树木的，应当经市、县（区）主管城市绿化的部门批准，按照兼顾管线安全使用和树木正常生长的原则进行修剪。

第十九条 因公共应急抢险，需在永久性绿地内修剪或者移动树木、开挖绿地、填埋水体、改变设施的，抢险单位可以先行处理，但是应当在抢险之日起三个工作日内到市、县（区）主管城市绿化的部门补办相关手续，并在险情排除后一个月内按要求恢复原状。

第二十条 在永久性绿地范围内砍伐、移植乔木的，应当按照规定程序报批。因同一个工程项目需砍伐胸径在十五厘米以上乔木超过二株，移植胸径在三十厘米以上乔木超过五株或者胸径在十五厘米以上乔木超过十株的，市、县（区）主管城市绿化的部门应当事先组织论证。

永久性绿地范围内的古树名木不得砍伐、移植。

第四章 法律责任

第二十一条 违反本条例规定，擅自占用永久性绿地或者毁坏永久性绿地的，由市、县（区）主管城市绿化的部门责令限期退还、恢复原状，可以并处所占绿化用地面积每平方米五百元以上一千元以下的罚款；造成损失的，应当赔偿损失。

第二十二条 违反本条例规定，擅自占用永久性绿地进行建设的，由市、县城乡规划部门责令停止建设，限期拆除，可以并处所建建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；造成损失的，应当赔偿损失。

当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地市、县（区）人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。

第二十三条 违反本条例规定，在永久性绿地范围内损坏绿地设施的，由市、县（区）主管城市绿化的部门责令停止侵害，造成损失的，应当赔偿损失，可以并处损失额一倍以上五倍以下的罚款。

第二十四条　违反本条例规定，在永久性绿地范围内倾倒、焚烧垃圾的，由市、县（区）环境卫生行政主管部门依照有关法律、法规规定予以处罚。

第二十五条 违反本条例规定，在永久性绿地范围内有下列行为之一的，由市、县（区）主管城市绿化的部门责令停止违法行为，造成损失的，应当赔偿损失，可以并处损失额一倍以上五倍以下的罚款；未造成损失的，对个人处以一百元以上五百元以下的罚款，对单位处以一千元以上五千元以下的罚款：

（一）擅自砍伐、移植、修剪树木的；

（二）擅自取土、取水的；

（三）擅自架（铺）设市政、电力、通信、消防等管线的。

第二十六条 违反本条例规定，在永久性绿地范围内擅自设置各类标牌、户外广告设施的，由市、县（区）主管城市绿化的部门责令停止违法行为，恢复原状，造成损失的，应当赔偿损失，可以并处损失额一倍以上五倍以下的罚款。法律、法规另有规定的，依照有关法律、法规予以处罚。

第二十七条 有关行政部门、管理责任单位工作人员违反本条例规定，滥用职权、玩忽职守的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十八条 本条例规定的行政处罚属于城市管理相对集中行政处罚权范围的，由城市管理部门依照本条例的规定执行。

第五章 附 则

第二十九条 本条例自2016年7月1日起施行。

主任、各位副主任、秘书长，各位委员：

为了加强我市永久性绿地的保护，改善生态环境，优化生活环境，促进社会可持续发展，2016年4月29日淮安市七届人大常委会第三十次会议制定了《淮安市永久性绿地保护条例》（以下简称《条例》），现提请本次省人大常委会会议审议批准。现就《条例》作如下说明：

一、立法的必要性

公共绿地是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉，是大自然赋予人类最宝贵的“绿色银行”。加强公共绿地保护，对改善生态人居环境、提升居民幸福指数、实现可持续发展具有重要的现实意义。自2009年3 月20日市六届人大常委会第九次会议作出《关于将清晏园等15块城市绿地作为淮安市主城区首批永久性保护绿地的决定》以来，到目前为止，我市主城区共有三批38块绿地被确定为永久性绿地，总占地面积达15236.85亩，约占主城区绿地面积的16%。2009年6月29日楚州区第十五届人大常委会第十次会议作出《关于将海棠园等10块城市绿地作为楚州区城区首批永久性绿地的决定》。2010年11月29日淮阴区第十五届人大常委会第二十次会议作出《关于将人民广场等8块城市绿地作为淮阴区首批永久性绿地的决定》。2015年10月26日，市委召开常委会，原则同意将《淮安市永久性绿地保护条例》作为我市2016年正式立法项目，此举得到了社会各界和广大市民的积极拥护和普遍支持。

由于国家、我省对永久性绿地保护还没有专门的法律、法规和规章，永久性绿地确定和公布、保护和管理等方面缺乏明确的法律规范，造成永久性绿地保护管理合力不够、执法弹性大的现状。鉴于永久性绿地的资源稀缺性，为进一步加强永久性绿地的保护，迫切需要制定一部更具操作性的地方性法规，一方面将我市保护永久性绿地的成熟做法和经验以地方性法规的形式固定下来；另一方面结合我市实际，明确永久性绿地的管护责任主体、保护措施等，规范永久性绿地的确定、公布流程，突出保护特色，创新保护内涵和外延，使保护永久性绿地措施更加有效。

二、《条例》的主要内容和特点

（一）《条例》框架及内容

《条例》共五章二十九条。第一章总则，主要规定适用范围、政府职责；第二章确定和公布，主要规定永久性绿地确定和公布的程序；第三章保护和管理，主要规定政府相关部门、永久性绿地管理责任单位在永久性绿地保护中的职责、永久性绿地内禁止行为、调整永久性绿地范围和用途、临时占用永久性绿地、在永久性绿地内建设施工、砍伐或者移植乔木等行为的原则和制度等；第四章法律责任，主要规定违反条例需要承担的法律后果；第五章附则。

（二）《条例》主要特点

《条例》以《中华人民共和国城乡规划法》、《城市绿化条例》和《江苏省城市绿化管理条例》等法律法规为立法依据。全面规范了我市永久性绿地规划、建设、保护、管理等活动，重点明确了市县（区）人民政府、政府主管部门、相关部门、管理责任单位等主体在永久性绿地规划、确认、保护、管理等方面的行为规范，特别明确了权责利。主要有以下特点：

一是坚持问题导向。《条例》在充分调研的基础上，梳理出永久性绿地保护中规划弱化、投入不足、管理多头、调整范围和用途随意、监督缺位等五大方面的突出问题，从立法的角度提出解决办法，能在《条例》中明确的问题，都作了正面的规定，力求《条例》立得住、行得通、能管用。

二是注重制度设计。《条例》在坚持依法立法原则的同时，注重制度的健全、创新和完善，力求在永久性绿地的保护实践中，《条例》能够发挥引领、指导、准则的作用。如《条例》第十六条关于永久性绿地占补平衡制度的规定就得到社会各界的充分肯定，普遍认为这类制度可操作性强，对于永久性绿地的保护将起到关键性的作用。

三是彰显地方特色。从我们调研的情况看，目前国家及地方还没有永久性绿地方面的法律法规，《条例》也属首创。《条例》对我市多年来永久性绿地保护方面的成熟经验和做法，进行总结和提炼，在严格遵从上位法的前提下，对永久性绿地的定义、管理体制进行了认真地梳理和设计，并形成法律规范。如确定永久性绿地的政府主管部门的问题，根据调研情况，我市各县区园林绿化的管理职责归属政府部门不尽相同，有的是住建部门，有的则是农委下辖的林业局，还有的归口城市管理部门，很难在《条例》中明确一个具体部门来负责永久性绿地的保护工作，但又有必要明确相关部门在永久性绿地保护方面的职责，为此，《条例》明确“市、县（区）主管城市绿化的部门负责本行政区域内永久性绿地的保护工作。城乡规划、国土资源、城市管理等部门，根据各自职责，共同做好本行政区域内永久性绿地的保护工作。”这样就解决了一个责任主体缺失的问题。

三、需要说明的重点问题

（一）关于《条例》名称、适用范围

《条例》全称为《淮安市永久性绿地保护条例》，适用范围是本市行政区域，之所以不称《淮安市城市永久性绿地保护条例》，因为按照2008年以前的《中华人民共和国城市规划法》的规定，城市是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。而2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》已将“城市”和“镇”分开，“城市”不再包括“镇”，为了将各县人大常委会决定的永久性绿地纳入本《条例》的调整范围，《条例》的名称确定为《淮安市永久性绿地保护条例》。

（二）关于永久性绿地定义、临时占用、调整和变更程序等

永久性绿地定义开始争议较大，经过反复征求意见、反复修改，最后大多数意见赞同这样的定义，即《条例》第二条第二款：本条例所称的永久性绿地，是指本市行政区域内，符合城乡规划，生态功能、服务功能突出，具有长期保护价值，经市、县人民代表大会常务委员会审议决定，列为永久性保护的绿化区域。

需要特别说明的是，“永久”二个字的内涵，有人认为，从字面上理解，既然是永久性绿地，就应该永久存在，不得占用和变更，但我们认为这里的“永久”是相对的，不是绝对的。《条例》第十五条规定任何单位和个人不得擅自改变永久性绿地范围和用途。若调整、变更永久性绿地范围和用途，《条例》设置了严格的条件、程序，并要实行补偿。如果一味强调“永久”，有时可能会阻碍城市整体功能的提升，与立法的初衷相违背。《条例》将临时占用期限分六个月以下和六个月以上，规定临时占用应当办理临时占用审批手续，占用期满后，由占用单位在规定期限内恢复原状。

（三）关于确定和公布

《条例》进一步明确了永久性绿地筛选标准（第六条）、确定和公布的程序（第七条）、永久性绿地标识的内容和设置单位等（第八条），特别规定了标识须注明永久性绿地名称、界址、决定时间、决定单位、管理责任单位等内容，进一步强化社会监督。

（四）关于永久性绿地管理、执法体制

《条例》明确新增永久性绿地名录由市、县人民政府提请同级人民代表大会常务委员会审议决定并公布。市、县人民政府负责在绿地区域设置显著标识，注明永久性绿地名称、界址、决定单位、决定时间、管理责任单位等内容。市、县（区）人民政府负责本行政区内永久性绿地的保护和管理。《条例》同时明确市、县（区）主管城市绿化的部门职责，市、县人民政府城乡规划部门职责，市、县人民政府国土资源部门职责，各管理责任单位的职责以及永久性绿地内禁止的行为。根据《城市绿化条例》和《江苏省城市绿化管理条例》等上位法规定，市、县（区）主管城市绿化的部门行使建成区园林绿化的行政处罚权，《条例》注意到城市管理部门的相对集中行政处罚权是国务院、省、市的工作试点，不是法律法规授权，因此在法律责任条款中，不应有城市管理部门行政处罚权的直接规定和授权，属于相对集中行政处罚权处罚范围的，《条例》单列条款予以说明。

《条例》中主管城市绿化的部门、环境卫生行政主管部门之前都加市、县（区），而城乡规划部门、国土资源部门之前只加市、县，因为区规划分局、区国土资源分局分别是市规划局、市国土局的派出机构。

（五）关于法律责任

《条例》根据《城市绿化条例》和《江苏省城市绿化管理条例》等上位法的规定，对违反永久性绿地保护规定的行为明确了处罚的范围、幅度，同时借鉴了其他城市在保护公共绿地立法中的经验和做法，规定了有关行政部门、管理责任单位工作人员违反本条例应负的法律责任，为《条例》的顺利实施提供了强有力的法律保障。

以上说明连同《条例》，请予审议。

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

《淮安市永久性绿地保护条例》已经淮安市第七届人民代表大会常务委员会第三十次会议通过，现报省人大常委会批准。省人大常委会法制工作委员会在该条例通过前进行了初步审查，征求了省人大环资城建委、省政府法制办、省国土资源厅、省住房城乡建设厅相关部门的意见，并与淮安市人大常委会法制工作委员会进行了沟通，提出了修改意见和建议，淮安市人大常委会已作相应修改。省人大法制委员会于5月4日召开全体会议对该条例进行了审议。现将审议意见报告如下：

公共绿地作为最普惠的民生福祉，对改善生态人居环境、提升居民幸福指数、实现可持续发展具有重要的现实意义。淮安市取得地方立法权后，为了进一步加强永久性绿地的保护，使永久性绿地的保护措施更加有效，淮安市结合本地实际，制定该条例十分必要。该条例明确了永久性绿地的定义和适用范围，规定了永久性绿地确定和公布的程序，明晰了政府、主管部门、相关部门以及管护责任主体的具体职责和保护措施，同时，条例还对永久性绿地内的禁止行为以及临时占用、调整和变更等程序作了具体规范，对违反永久性绿地保护规定的行为明确了处罚的范围、幅度，体现了地方特色，具有较强的针对性和可操作性。

该条例同宪法、法律、行政法规和本省的地方性法规不相抵触，建议本次会议审议后予以批准。

以上报告，请予审议。