江苏省气象灾害防御条例解读一
一、立法必要性
气象灾害是主要的自然灾害，占自然灾害中的70%以上，气象灾害造成的经济损失平均每年约占GDP的3－6%。随着经济的发展、社会的进步、气候系统的变化，气象灾害所造成的经济损失绝对值在大幅度地增加，对人民生命财产安全构成的威胁也越来越大。
我省作为东部沿海经济发达省份，地处亚热带和暖温带的气候过渡带、海陆相过渡带，是典型的气象灾害频发区，对生态、环境、资源和经济社会发展都构成了很大的威胁，近几年我省每年因气象灾害造成的损失高达300亿元。
2000年1月1日起正式实施的《中华人民共和国气象法》虽然对“气象灾害防御”作了规范，但规定得较为原则，需要结合我省实际，进一步补充和细化。同时，由于气象灾害防御是一项复杂的系统工程，涉及到社会的各个方面，需要依靠强有力的法律保障来促进落实。为了增强我省气象灾害防御的能力和效果，最大限度地实现防御和减轻气象灾害的目的，制定一部关于气象灾害防御的地方性法规十分必要。
二、起草经过及主要内容
2003年底列入《江苏省2003－2007年立法规划》。2004年2月底成立了由省政府法制办、省气象局有关工作人员组成的起草小组，在深入调研、论证的基础上，于2004年5月形成初稿，下发全省各级气象部门征求意见。2004年9月，省人大法工委、农委、省政府法制办、省气象局联合组成立法调研组，赴新疆、甘肃、陕西等地进行立法调研。
2004年底，条例列入省人大2005年立法计划调研项目，省气象局将《条例送审稿》报送省政府，省政府法制办组织征求意见和进行修改。2005年底，条例被列入省人大2006年正式立法项目。2006年1月，省人大常委会法工委、农委、省政府法制办、省气象局联合开展了省内立法调研，广泛听取部分地市对《条例（送审稿）》的意见和建议。并结合2006年1月12日国务院正式印发的《国务院关于加快气象事业发展的若干意见》国发[2006]3号的精神，联合对《条例（送审稿）》作了进一步的修改完善。由于改动较大，省政府法制办再次征求了相关省级机关和各市的意见，并根据反馈意见以及协调会意见，最终修改形成了《条例（草案）》。《条例（草案）》已于2006年3月19日经省政府第64次常务会议讨论通过。
《条例（草案）》主要规范了以下几个方面的内容：一是对气象灾害防御规划和气象灾害应急预案的编制、实施作出规定；二是规定了气象灾害评估和气候可行性论证制度；三是针对农林、交通、海洋、卫生、环保等不同专业领域防御气象灾害的需要，规定了具体的综合减灾措施；四是对气象灾害监测网络和气象信息共享平台的建设、监测网络成员单位的范围和职责作出规定；五是对公众气象预报和灾害性天气气候警报等气象信息的发布与传播作出明确规定，以确保气象灾害信息及时、规范、有效地传播；六是针对目前雷电灾害防御管理工作的需要，规定了雷电灾害防御的基本制度；七是对气象灾害防御基础设施建设和保护等作出规定。
三、需要说明的几个问题
（一）关于防御规划和应急预案
气象灾害防御规划是政府协调各部门，动员社会力量，开展气象灾害防御工作的重要途径和手段。政府组织编制气象灾害防御规划，有利于气象灾害防御工作涉及的各部门在政府的统一领导下，分工负责，密切配合。《条例（草案）》第七条规定，县级以上地方人民政府应当组织有关部门编制本地区气象灾害防御规划，并明确了防御规划应当包括的主要内容。当前，国家加强了对突发公共事件的应急管理体系建设，气象灾害也已经纳入了《国家突发公共事件总体应急预案》的管理之中，在《江苏省突发公共事件总体应急预案》中也有相应的规定。对照国家突发公共事件应急预案的框架体系，《条例（草案）》在第七条、第八条中对构建我省气象灾害应急预案体系作出了明确的规定，形成政府总体应急预案、部门应急预案、企事业单位应急预案相互衔接的气象灾害应急预案体系。
（二）关于有关部门气象灾害防御的责任
气象灾害防御是一项十分复杂的社会系统工程，既要做好气象灾害可能对交通、农业和人民的生命财产造成影响的预防工作，又要做好气象灾害发生后的救援、安抚等工作。只有在政府的统一领导和协调下，明晰相关部门的防御责任，促进部门间的有机联动，才能真正实现对气象灾害的整体防御。对此，《条例（草案）》根据国务院《国家突发公共事件总体应急预案》要求以及《国务院关于加快气象事业发展的若干意见》（国发[2006]3号）的有关规定，结合部门职能，对各相关部门气象灾害防御责任作了具体性的规定。如第八条规定有关部门应当制定气象灾害应急预案。第十二条规定：“交通、公安、海洋与渔业、海事等部门和单位，应当根据工作实际需要，会同气象主管机构建立、完善专业气象监测网络和灾害预警系统，为道路交通安全、水上交通和作业安全、渔业生产安全和海洋资源开发、应急救援提供气象保障与实时服务。”第十三条规定：“气象主管机构应当会同农林、水利等部门建立农业气象灾害预警、评估体系，完善粮食等主要农作物安全气象预警系统，减轻气象灾害对农业生产造成的损失。”第十四条规定：“卫生、环保等部门应当与气象主管机构建立合作机制，健全气象环境变化对疾病、疫情、环境质量影响的气象预警系统，为突发公共卫生事件、环境事件等应急处置提供气象保障服务。”《条例（草案）》第三章还详细规定了气象主管机构在气象灾害防御专业技术保障方面的职责。
（三）关于气候可行性论证和气象灾害风险评估制度
随着社会经济发展和科技进步，社会生产建设对气候及其变化的敏感性、依赖性日益增强。在生产建设过程中合理利用气候资源，趋利避害，最大限度地实现天人合一，可取得良好的社会、经济、生态效益；反之，则会遭受经济损失。为了做好事前论证和预防工作，确保社会生产建设的顺利开展，根据《中华人民共和国气象法》和《国务院关于加快气象事业发展的若干意见》（国发[2006]3号）的有关规定，《条例（草案）》第十一条规定：“气象主管机构应当依法组织对城市规划编制、重大基础设施建设、大型工程建设、重大区域性经济开发项目进行气候可行性论证，并对气象灾害风险作出评估。”以避免或者减轻气象灾害可能带来的影响。
（四）关于气象信息联合监测和共享制度
由于气象灾害具有影响范围广、成灾形式多的特点，所以需要建立布局合理、覆盖全省的监测网络。目前，我省除气象机构外，其他有关部门从各自工作需要出发，也先后建立了一些观（监）测台站与哨点。为了合理利用现有资源，使监测数据更全面更具体，实现全省范围内监测信息的共享，结合《国务院关于加快气象事业发展的若干意见》国发[2006]3号的有关精神，《条例（草案）》第十八条规定：“县级以上地方人民政府应当按照合理布局、有效利用的原则，组织建立本行政区域气象灾害监测网络。各部门自建的气象探测设施纳入本行政区域气象监测网络的总体布局，由气象主管机构实行统一监督、指导，做好气象灾害的监测工作。”第十九条规定：“气象主管机构应当会同有关部门和单位组织监测网络成员建立气象信息共享平台，监测网络成员单位应当向气象信息共享平台提供与气象有关的大气、水文、海洋、环境、生态等数据信息，实现监测信息共享。气象灾害监测网络成员单位包括气象主管机构所属的气象台站，水利、环保、民航、盐业、农林、交通、海洋与渔业等有关部门和单位所属的观（监）测台站、哨点。”通过这些规定，有利于整合资源，以最低的成本、最大的效益发挥各种探测信息在气象灾害防御工作中的作用。
（五）关于雷电灾害防御
雷电灾害是联合国国际减灾委员会公布的最严重的10种自然灾害之一，随着社会经济的快速发展，雷电灾害造成的经济损失和社会影响越来越大。我省属于雷暴活动和雷电灾害发生比较频繁的省份之一，加强对雷电灾害防御的管理刻不容缓。由于《中华人民共和国气象法》针对雷电灾害防御工作的规定比较原则，加上《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院第412号令）中保留的关于防雷装置的多项行政许可，在程序方面也需要进一步细化。《条例（草案）》结合我省当前雷电灾害防御工作的现状和管理的需要，在第二十九条具体规定了雷电灾害防护装置安装的范围和标准，在第三十二条明确了防雷工程竣工验收建设单位应当提交的材料，在第三十三条规范了雷电防御装置的检测要求。
（六）关于气象探测环境的保护
气象探测环境关系到气象监测数据的真实程度，与灾害性天气预报预警的准确性有直接关系，加强气象探测环境的保护，是气象灾害防御工作中的一项重要基础工作。《中华人民共和国气象法》有条款对气象探测环境的保护作了规范，但也比较原则。由于种种原因，我省不少气象台站的探测环境已经受到不同程度的破坏。对此，《条例（草案）》第三十七条明确规定：“气象主管机构应当将当地气象探测环境和设施保护的范围和标准报送当地人民政府备案，并送当地发展和改革、建设、规划、国土资源和无线电管理等有关部门备查。对不符合国家规定的气象探测环境保护标准的建设项目，有关部门不得批准建设。”第三十八条规定：“破坏气象探测环境的，责任人必须按标准及时整改。无法整改或者整改后仍达不到标准的，应当由地方人民政府组织建设符合标准的探测场地及相关基础设施，有关费用由责任人承担。”
江苏省气象灾害防御条例解读二
一、关于增加的内容
为了使条例规范的内容更加充实，更具有可操作性，根据委员们的审议意见和有关方面的意见，建议增加以下几方面内容：
1、有的市县建议，在气象灾害易发地段应当设立气象灾害警示牌，以便起警示作用，有利提前做好准备，进而防止、减轻突发气象灾害带来的损害。因此，法制委员会建议增加一款作为草案修改稿第十一条第二款：“有关部门应当在气象灾害易发地段，设立警示牌。”
2、有的委员和市县认为，在组织抵御重、特大灾害而采取和解除停工、停业、停课等紧急措施时，除应当通知相关单位和个人外，还应当向社会公布。因此，法制委员会建议在条例草案第十五条第二款中增加“并根据实际需要及时向社会公布”的内容。
3、有的委员和市县建议，对本级人民政府批准实施的人工影响天气作业，应当明确规定由政府承担费用。因此，法制委员会建议在条例草案第二十六条第二款关于实施人工影响天气作业的规定中，增加“所需经费由该级人民政府承担”的内容。
4、有的委员和专家建议，实施人工影响天气作业之前应当向社会公告，以便人们事先了解，防止造成不必要的损失。因此，法制委员会建议在条例草案第二十七条第一款关于实施人工影响天气作业的规范中增加“向社会公告”的内容。
5、有的委员、农委以及有的市县认为，为了保证气象探测数据的准确性，应当加强对气象探测环境和设施的保护，防止气象探测环境和设施受到建设项目的影响和破坏。因此，法制委员会建议在条例草案第三十七条第二款中增加“发展和改革、规划、国土资源等部门在审批气象探测环境保护区域内的建设项目时，应当事先征求同级气象主管机构的意见”。
二、关于修改完善的内容
为了使条例草案的规定更加合理，更加完善，根据委员和各方面的意见，建议对条例草案作以下几方面修改：
1、有的委员、农委以及有的市县提出，为了保证气象事业的正常发展，应当加大财政投入，以保障地方气象事业所需经费。根据与省财政厅的协商意见，法制委员会建议将条例草案第四条修改为：“县级以上地方人民政府应当加强对气象灾害防御工作的领导，将气象灾害防御工作纳入本地区国民经济和社会发展规划，将地方气象事业基本建设投资和地方气象事业所需经费纳入本级地方财政预算，加大对气象事业的投入，并根据气象防灾减灾的需要和有关规定增加资金的投入。”
2、有的市县认为，气象灾害在不同的季节，不同的时间，所产生的影响有所不同，需要采取的防御措施也有所不同，建议在条例中增加“关键时段”的内容。因此，法制委员会建议在条例草案第七条第二款气象灾害防御规划的第三项中增加“关键时段”的内容。
3、有的专家认为，条例草案第八条第二款规定所有企业事业单位都要制定气象灾害应急预案，要求过高，也无必要。因此，法制委员会建议将条例草案第八条第二款修改为：“易受气象灾害影响的单位，应当根据本单位的实际情况制定相应的气象灾害应急预案。”
4、有的部门提出，条例草案第十一条中的“重大基础设施建设”和“大型工程建设”有交叉，建议作适当修改。因此，法制委员会建议将条例草案第十一条修改为：“气象主管机构应当依法组织对城市规划编制、重大工程建设、重大区域性经济开发项目进行气候可行性论证，对气象灾害风险作出评估。”“气候可行性论证的范围和程序，由省发展和改革部门会同省气象主管机构制定。”
5、有的委员和专家认为，雷电灾害只是气象灾害的一种，条例草案对防雷的规定过多，建议删去有的条文。因此，法制委员会建议将条例草案第二十八条删去。
6、农委认为，条例草案第二十九条关于应当安装防雷装置的场所、设施的范围过大，实践中难以操作，建议作适当修改。因此，法制委员会建议将条例草案第二十九条修改为：“生产、储存易燃易爆物品的场所，计算机信息系统，通信和广播电视设施，电力设施，公共场所易遭受雷击的设施，以及国家建筑物防雷设计规范规定的其他一、二、三类防雷建（构）筑物，应当安装雷电防护装置（以下简称防雷装置）。防雷装置应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。”
7、根据委员、农委、有的市县和专家的意见，法制委员会建议对法律责任部分作以下几方面修改：第一，对媒体和信息服务单位违反协议约定，不准确、及时传播气象信息的行为设定处罚不合理。同时，气象法也未对此类行为设定处罚。因此，建议删去条例草案第四十条。第二，个人或者组织一般情况下没有条件，也没有必要确定并公布灾害性天气气候性质、等级，而且，这类行为同专家或者其他科技人员在科研中发表见解、作出预测的行为也难以区分，对其设定处罚不妥。因此，建议删去条例草案第四十一条。第三，条例草案第四十二条第一款第一项规定的内容，气象法中对行为有规范，但是并未设定处罚，因此，建议删去该项内容。此外，其他几种违法行为的危害程度轻重不一，规定处以相同幅度的罚款不符合过罚相当原则，因此，建议区分不同情况对四种违法行为分别规定不同数额的罚款。第四，为了使罚款数额与国家气象局有关规章的规定相衔接，便于操作，对条例草案第四十三条规定的罚款数额作了相应调整。
此外，还对条例草案作了部分文字、技术修改，并根据逻辑要求对有关条款的顺序作了相应调整。
江苏省气象灾害防御条例解读三
一、强化地方政府对地方气象事业经费的保障责任
条例草案第四条规定“将气象灾害防御事业的项目经费地方承担部分纳入本地区财政预算”，我委认为，“地方承担部分”的表述过于含糊，在现行气象管理体制下，我省地方气象事业经费难以保障，地方气象灾害防御工作难以落到实处。
我国自1983年起实行“气象部门和地方政府双重领导、以气象部门为主”的气象管理体制。国务院在国发[1992]25号文件中，针对“地方各级政府在组织防灾抗灾和当地经济发展中心”，“除全国统一建设的气象业务项目外，也陆续建设了一批为当地经济建设和人民生活服务的项目。今后这类项目还将增加，但目前这类项目尚无正常的计划、财务渠道，影响了国家气象事业和地方气象事业的协调发展”的实际情况，进一步明确“建立健全与气象部门现行领导管理体制相适应的双重气象计划体制和相应的财务渠道，合理划定中央和地方财力分别承担基建投资和事业经费的气象事业项目。”并明确地方气象事业项目，即“主要为当地经济建设服务建立的气象业务项目，由当地人民政府根据需要和可能自行确定，其所需基建投资和有关事业经费（见附件），由地方各级计（经）委、财政厅（局）分别纳入国民经济发展计划和财政预算。”附件详细列出了地方气象事业项目的内容。2000年1月1日起实施的《气象法》第三条第三款对此也作了明确规定：“县级以上地方人民政府根据当地社会经济发展的需要所建设的地方气象事业项目，其投资主要由本级财政负担。”今年国发[2006]3号文件又重申了气象部门实行双重计划、财务体制的内容。但是，有关地方气象事业项目基建投资和有关事业经费的规定在我省并没有得到很好的落实。不少地方政府和有关部门认为气象部门是中央垂直管理部门，没有将地方气象项目基建投资和有关事业经费纳入国民经济发展计划和财政预算，导致地方气象事业投资不足，气象设施建设滞后，落后于周边省份的气象设施建设水平；已建气象设施运行、维护困难；地方气象事业经费不足，部分台站设施简陋，工作条件较差，技术人员工资偏低，职工生活困难，严重影响我省地方气象事业的发展，与我省经济社会发展水平不相适应。
气象事业是科技型、基础性社会公益事业，加快地方气象事业发展对提高我省防御灾害事件的能力和水平，最大程度地保护人民生命财产安全，对经济发展和社会进步具有很强的现实意义。而且在所有中央垂直管理的部门中，实行中央和地方双重计划、财务体制的只有气象部门一家。因此，我委建议依据《气象法》的规定，并参照国发[1992]25号、国发[2006]3号文件的精神，强化和细化我省地方各级政府对地方气象事业所需基建投资和有关经费的保障责任，将第四条修改为“县级以上地方人民政府应当加强对气象灾害防御工作的领导，将地方气象事业基本建设投资和有关事业经费，分别纳入国民经济发展计划和财政预算。”并将地方气象事业项目所包括的内容在附则中增加一条进行具体表述，以增强条例的针对性和操作性。
二、关于电视气象预报节目制作权问题
条例草案第二十三、二十四条对电视气象预报节目制作权问题未作出明确规定，气象部门和广电部门对此认识不一，存在较大分歧。气象部门认为，电视气象预报节目由气象台统一制作，由电视台安排定时播出。理由：一是法律赋予了气象台制作气象预报节目的权利；二是一些电视台制作的气象预报节目，没有使用适时气象信息，出现过随意抄袭、拼凑、删改气象预报信息，甚至删除台风警报等重大灾害性天气信息的情况，
影响了人民的正常生活，干扰了气象灾害防御活动；三是目前北京、天津、重庆、辽宁、黑龙江、吉林、内蒙古、河北、海南、四川、青海、江西、广西、云南、宁夏、陕西、福建、山西等18个省（市、区）制定的地方气象法规中，均作出了电视气象预报节目由当地气象台负责制作的规定。广电部门认为法律并未排除广播、电视等新闻媒体制作气象预报节目的权利，气象预报节目也可以由气象台站提供气象信息，由电视台自行制作。我们认为这一问题比较复杂，仍需调研，在调研基础上，对有关条款进行修改。
三、关于雷电灾害防护装置的安装范围
条例草案第二十九条第一款规定“国家建筑物防雷设计规范规定的一、二、三类防雷建（构）筑物及其附属设施，易燃易爆场所……电力系统和其他弱电设备、易遭受雷击的设施，应当安装雷电灾害防护装置。”该款中“及其附属设施”、“和其他弱电设备”范围偏广，难以操作， 建议修改为：“易燃易爆场所，计算机信息系统，通信和广播电视设施，电力设施，公共场所易遭受雷击的设施，以及国家建筑物防雷设计规范规定的其他一、二、三类防雷建（构）筑物，应当安装雷电灾害防护装置（以下简称防雷装置）。”
四、其他建议
1、对表述上存在逻辑问题的一些条款作适当调整。如第三十四条第二款关于设置专业气象灾害预警信息播发设施的内容，与该条第一款的内容联系不紧密，建议作为第三十五条第三款，并在文字上作适当修改。第三十七条在表述时存在逻辑问题，建议按照"气象探测环境和设施保护的范围和标准应由气象主管机构根据国家标准提出意见，政府及有关部门据此划定保护区域并纳入城市规划或者村庄和集镇规划"的逻辑顺序进行修改。
2、删除、合并一些表述重复的内容。如第九条中关于启动、终止应急预案的内容，第七条第三款已包含，第十五条第二款也有详细表述，建议删除第九条。又如第十条中关于重、特大气象灾害的评估，第二十一条第一款已有表述，建议将第十条合并到第二十一条，同时相应删除第四十一条。第十九条第二款关于气象灾害监测网络成员单位的内容，可合并到第十八条第二款。作这样的修改，可以使条例结构更合理，条文更精炼简洁。
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