一、指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观为统领，以全面贯彻落实《突发事件应对法》为主线，切实加强基层应急管理组织指导，充分发挥各级各部门及社会各界作用，深入开展基层应急管理规范化、制度化建设，进一步提高公众公共安全意识、自我防护能力及应对突发公共事件的能力，保护人民群众生命财产安全，切实维护社会安全稳定，不断推动和谐社会建设。

二、工作原则

1.坚持统一领导，分级负责原则。在县委、县政府的统一领导下，建立健全“分级负责、条块结合、属地管理”的基层应急管理规范化建设工作体制；坚持“预防为主、防处结合”，全面落实基层组织和单位的第一责任，力争把问题解决在基层。

2.坚持依靠群众，夯实基础原则。广泛发动群众，多渠道、全方位普及社会公众避险、自救、互救知识，整合基层应急资源，加强基层应急基础设施建设，构建政府引导、全社会参与相结合的应急工作格局。

3.坚持示范带动，循序推进原则。各乡(镇)要在建立、巩固、提升示范点的基础上，结合实际确定不同的工作载体，积极、稳妥、有序地推进基层应急管理规范化建设。

三、工作目标

到2010年，全县基本建立“横向到边、纵向到底”的基层应急管理预案体系，初步形成“政府统筹协调、群众广泛参与、防范严密到位、处置快捷高效”的基层应急管理工作机制。建立健全基层应急管理组织体系和应急监测预警制度，全面开展突发公共事件预防工作，广泛建立基层应急自救队伍和志愿者队伍，基本形成社区、农村、学校、企业的应急工作网络，使基层应急管理能力明显提高，应急管理基础设施相对完备，突发公共事件明显下降。

四、工作内容和工作责任

(一)规范应急管理机构建设。各级各有关部门要本着“立足现实、细化职责、重在建设”的方针，不断充实应急管理机构。

1.2010年底前，各乡(镇)要在现有应急管理机构的基础上，全面加强村(社区)、企(事)业单位、学校等基层单位应急组织建设，建立专(兼)职应急管理机构。责任单位：各乡(镇)人民政府。

2.有关部门要于2009年底前进一步完善应急管理组织机构，县政府专项应急指挥部要明确责任单位分管领导，明确责任人。责任单位：县直有关部门、各专项应急指挥部。

(二)规范预案体系建设。按照“横向到边、纵向到底”要求，构建相对完善的应急预案体系。在横向上，结合实际确定自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件、应急保障等专项预案框架，确保预案基本覆盖本地可能发生的主要突发公共事件；在纵向上，构建完成总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、基层组织应急预案、企(事)业单位应急预案、重大活动安全单项应急预案等预案体系。

到2009年底，各乡(镇)100%的村(社区)制订完善可能危及群众生命安全和重大财产安全的各类应急预案或操作方案；100%的高危行业企业制订完善应对安全隐患的应急预案，90%以上的其他企业结合企业特点制订完善危及企业和员工安全的应急预案或操作方案；100%的学校制订完善可能危及师生生命安全、学校重大财产安全和严重破坏教学秩序的各类应急预案或操作方案。责任单位：各乡(镇)人民政府、县安监局、县教育局。

(三)规范监测预警制度建设。规范突发公共事件信息报送程序，明确信息报送渠道和责任，不断完善村(社区)基层组织预警系统，逐步建立健全覆盖县、乡(镇)、村(社区)三级突发公共事件监测网络和信息直报系统。

到2009年底，各乡(镇)要进一步针对重点区域、群体、行业设立基层应急信息员，形成以基层群众为主体的安全信息网络；乡(镇)领导班子应结合实际明确领导分工、落实现场处置及协调工作职责，规范突发公共事件信息的报送程序，明确信息报送的范围、责任主体和报送要求，建立和完善24小时应急值班和信息报告制度；县级应急平台的信息、预警等功能要向乡(镇)和村(社区)延伸；各级各部门要通过广播电视、手机短信、宣传车等方式，着力解决边远山区信息报告和预警的瓶颈问题，努力构建全面覆盖的应急管理信息网络。责任单位：各乡(镇)、县应急办。

(四)规范社区应急管理建设。以“四民社区”(安民、便民、乐民、康民)创建为载体，不断建立社区应急自救队伍，完善自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全事件等应急预案，逐年提升居民的应急处置、安全知识的知晓率。

1.逐步完善社区应急救援体系。到2009年底，健全应急预警信息发布渠道，建立维稳调解、应急救援、义务消防、事故救援等队伍，定期开展安全隐患排查，重点收集治安案件、火灾事故隐患、社区卫生、公共设施安全等方面的信息和数据，并实行动态管理。高度重视各类应急人员的业务能力与素质培训，每年开展一次以上应急预案演练，提高应急人员处置能力。责任单位：各乡(镇)、县应急办。

2.加强社区应急管理知识培训。将居民应急管理知识培训纳入社区居民教育体系，通过课堂培训、板报宣传等形式宣讲应急处置和安全知识。到2009年底，居民对火警(119)、交通事故(122)、医疗(120)等急救电话认知率达85%以上，到2010年达95%以上；到2009年底，懂得用电、用气、消防、食品卫生等安全常识的居民比例达75%以上，到2010年达85%以上。责任单位：各乡(镇)、县应急办。

3.建立集日常服务和应急指挥于一体的群众热线值班电话。到2009年底，100%的社区普遍建立群众热线值班电话，居民对电话的知晓率达60%以上。责任单位：各乡(镇)及社区。

(五)规范农村应急管理建设。在乡(镇)、村要建立应急自救队伍，不断完善自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全等应急预案，逐年提升农村居民的应急处置、安全知识知晓率。

1.开展应急管理宣传教育活动。在每年开展的文化、卫生、科技“三下乡”活动中，增加应急管理知识“下乡”，编印应急管理宣传资料进农村；到2009年底，农村居民对火警、交通事故、医疗等急救电话及县、乡(镇)应急办电话知晓率达75%以上，到2010年达85%以上；2009年农村居民用电、用气、消防、食品卫生等安全常识认知率达70%以上，到2010年达80%以上。责任单位：各乡(镇)人民政府。

2.规范重点领域和重点环节应急管理。一是在农村用电方面。变压器有护拦和警示标志，用电线路规范，用电设备各项性能和指标均符合铭牌标示和安全标准，严禁私拉乱搭，杜绝使用老化线路，建筑物内严禁使用裸露电线。责任单位：县电力公司。

二是在农机和农村运输车辆、船舶管理方面。所有运输车辆、农用船舶和大型农业机械都要依法登记，按要求检验合格，司驾人员持证上岗，杜绝无牌无证、脱检脱审脱保、无作业证和持假作业证等违法行为，严禁农用车辆载人和渔船、农耕船从事经营性交通运输活动。责任单位：县农机局、县交通局。

三是在农村消防管理方面。积极发展农村多种形式的消防队伍、全面落实防(灭)火措施，配备必要的消防设备；逐步完善农村道路安全设施，加强对事故多发路段的整改，学校附近等重点路段应设立安全警示标志。责任单位：各乡(镇)人民政府、县公安局、县交通局。

四是在农村危房管理方面。加强对农村中(小)学校、幼儿园，卫生院、卫生室、敬老院等危房的排查，加大危房改造力度，提高房屋安全等级。责任单位：各乡(镇)人民政府、县建设局。

五是在农村自然灾害预防方面。普及自然灾害防治知识，增强应对地震、地质、洪水、冰雹、雷电、森林火灾等自然灾害的防范知识；增强群众临灾自救互救能力，保护农作物不受病虫害侵蚀、降低自然灾害对农作物的损害；普及防止水土流失、环境恶化的环保知识，增强应对自然灾害的敏感性和防范能力，不断完善基层群防体系。责任单位：县气象局、水利局、农业局、环保局、林业局、科技局、国土局。

建立健全重点领域和重点环节的应急管理制度，并落实专人负责，县应急办将定期督查，并将督查情况及时通报有关部门，指导有关部门和单位对存在问题进行整改。

3.制定防范和应急措施。针对交通、消防、学校、用电、公共场所等可能引发的突发公共事件，制定预防计划、防范对策及应急措施，定期开展隐患排查工作，有针对性的对电路、道路、农机作业现场、水利设施、公共场所、村民生活等领域的安全问题进行巡查，对检查中发现的问题要有记录，有整改计划和整改措施，对难以解决的重大事故隐患或紧急事件要及时上报。责任单位：各乡(镇)人民政府。

(六)规范企业应急管理建设。以安全生产为重点，实现企业应急管理工作常态化、应急队伍专业化、应急演练定期化、处置突发事件自主化，全面提高企业应急处置能力，各类事故发生率严格控制在指标范围内。

1.编制完善企业预案。到2009年底，各类规模以上生产经营企业全面完成应急预案编制工作，预案内容简明、管用、注重实效，有针对性和可操作性；所有高危行业每年至少开展一次联合演练，促进各单位协调配合和职责落实。责任单位：县安监局。

2.加强企业专兼职应急队伍建设。2009年底前完成企业应急队伍建设，督促企业切实抓好应急队伍训练和管理，加强职工应急知识及技能培训，特别是安全生产关键责任岗位职工，既要熟练掌握生产操作技术，也要掌握安全操作规范和安全生产事件处置方法，增强自救互救和第一时间处置突发事件的能力。责任单位：县经贸局、安监局。

3.开展企业隐患排查监管。每年年初、年中和事故高发时段，认真组织开展定期、不定期的隐患大排查，对重大危险源登记建档、检测评估，及时整改。责任单位：县安监局、县应急办。

4.做好突发公共事件处置和信息报送工作。突发公共事件发生后，企业应立即启动相关应急预案，组织开展先期处置工作，并按照分级标准迅速向政府及有关部门报告。责任单位：县应急办、县安监局。

(七)规范学校应急管理建设。以创建和谐校园为目的，全面建立突发公共事件应急预案，将应急处置常识纳入课堂教育，规范各类突发事件和事故苗头报告，各类事故及时处置率达100%。

1.深入开展应急管理宣传教育。到2009年底，编制印发《学生应急管理知识手册》，并适时组织学生学习，使学生应急知识知晓率达90%以上，每学期每个学生应急知识授课数达3课时以上。责任单位：县教育。

2.建立预警机制和防险救灾应急预案。全面推广学校食堂常组织、常整顿、常清洁、常规范、常自律的“五常法”，认真组织开展学校防火、学校校园及其周边治安环境整治等工作，坚决防止火灾、集体食物中毒、交通等重大事故发生，接送学生车辆须经检验合格后方可使用，从严查处超载等违法行为。责任单位：县教育局。

3.建立健全学校突发公共事件报告制度。凡学校发生的重大突发性安全事件，如食物中毒、重大刑事治安案件和紧急灾情、传染病流行病疫情，以及师生非正常死亡事件，不论发生在校内还是校外，只要涉及学校师生，都应按要求在规定时间内向上一级主管部门报告。责任单位：县教育局。

五、有关要求

(一)加强领导，精心组织。各级各有关部门要充分认识基层应急管理规范化建设工作的重要性、紧迫性和长期性，把推进基层应急管理规范化建设放在突出位置，摆到重要的议事日程，切实加强组织领导，认真制定工作方案和工作计划，精心组织实施，扎实加以推进。

(二)严格考评，及时总结。基层应急管理规范化建设工作涉及面广、任务重、难度大，各级各有关部门要按照实施意见确定的目标、内容和推进工作进程要求，严格考评验收，及时总结推广先进经验和先进典型，对在开展基层应急管理规范化建设工作中表现突出的先进集体和个人进行表彰和奖励。各级应急组织要加大对推进工作的指导、检查、督查，确保基层应急管理规范化建设工作取得实效。

(三)加强宣传，营造氛围。各级各有关部门要充分利用电视、报纸、互联网等媒体和宣传栏、宣传车，张贴标语、印发宣传资料等途径，广泛深入宣传推进基层应急管理规范化建设工作中好的做法和经验。重点报道应急管理基层基础工作中“走进矛盾，解决问题”的工作典型，努力营造良好的宣传氛围。

(四)发动群众，以人为本。各级各有关部门要积极调动和激发广大人民群众参与应急管理工作的自觉性、主动性和创造性，提高其预防和应对各类突发公共事件的能力，增强自防自救、减少伤亡的能力，广泛动员社会力量积极参与，协调各方，形成合力，逐渐形成政府主导、全社会共同参与的基层应急管理格局。

国务院办公厅关于加强基层应急管理工作的意见

国办发〔2007〕52号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

加强基层应急管理，深入推进全国应急管理工作，是坚持以人为本、执政为民、全面履行政府职能的重要体现，对于构建社会主义和谐社会、维护社会稳定和人民群众根本利益具有重要意义。为切实加强基层应急管理工作，提高基层预防和应对突发公共事件能力，经国务院同意，现提出如下意见：

一、全面加强基层应急管理工作的目标

加强基层应急管理工作，要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以构建社会主义和谐社会为目标，按照党中央、国务院的有关决策部署，依靠群众、立足基层、夯实基础、扎实推进。力争通过两到三年的努力，基本建立起“横向到边、纵向到底”的应急预案体系，建立健全基层应急管理组织体系，初步形成“政府统筹协调、社会广泛参与、防范严密到位、处置快捷高效”的基层应急管理工作机制，相关法规政策进一步健全，基层应急保障能力全面加强，广大群众公共安全意识和自救互救能力普遍提升，基层应对各类突发公共事件的能力显著提高。

二、基层组织和单位应急管理工作的重点任务

（一）做好隐患排查整改。基层组织和单位是隐患排查监控工作的责任主体，要结合实际，对各类危险源、危险区域和因素以及社会矛盾纠纷等进行全面排查。对排查出的隐患，要认真进行整改，并做到边查边改。对短期内可以完成整改的，要立即采取有效措施消除隐患；对情况复杂、短期内难以完成整改的，要制订切实可行的应急预案并限期整改，同时做好监控和应急准备工作；对自身难以完成整改的，应当及时向县级人民政府或有关部门报告。要建立有关隐患排查信息数据库，并根据有关应急预案规定的分级标准，实行分类分级管理和动态监控。

（二）加强信息报告和预警。基层单位是突发公共事件信息报告的责任主体。突发公共事件发生后，基层单位要及时向有关单位和救援机构报告；县级人民政府及其有关部门要按照要求向上级人民政府和主管部门报告，紧急情况可同时越级上报。要畅通信息报送渠道，街道办事处和乡镇人民政府要建立和完善24小时值班制度，居（村）委会及社区物业管理企业要加强值班工作。要建立基层信息报告网络，重点区域、行业、部位及群体要设立安全员，并明确其信息报告任务，同时鼓励群众及时报告相关信息。要建立完善预警信息通报与发布制度，充分利用广播、电视、手机短信息、电话、宣传车等各种媒体和手段，及时发布预警信息；各地区应急平台中的预警功能，要通过公用通信网络向街道和社区等基层组织延伸；要着力解决边远山区预警信息发布问题，努力构建覆盖全面的预警信息网络。

（三）加强先期处置和协助处置。突发公共事件发生后，基层组织和单位要立即组织应急队伍，以营救遇险人员为重点，开展先期处置工作；要采取必要措施，防止发生次生、衍生事故，避免造成更大的人员伤亡、财产损失和环境污染；要及时组织受威胁群众疏散、转移，做好安置工作。基层群众要积极自救、互救，服从统一指挥。当上级政府、部门和单位负责现场指挥救援工作时，基层组织和单位要积极配合，做好现场取证、道路引领、后勤保障、秩序维护等协助处置工作。

（四）协助做好恢复重建。基层组织和单位要在当地政府的统一领导下，协助有关方面做好善后处置、物资发放、抚恤补偿、医疗康复、心理引导、环境整治、保险理赔、事件调查评估和制订实施重建规划等各项工作。同时要加强政治思想工作，组织群众自力更生、重建家园。要特别注意帮助解决五保户、特困户和城市低保对象等群众的困难，确保灾后生产生活秩序尽快恢复正常。

（五）加强宣传教育和培训。社区和乡村要充分利用活动室、文化站、文化广场以及宣传栏等场所，通过多种形式广泛开展应急知识普及教育，提高群众公共安全意识和自救互救能力。生产经营企业要依法开展员工应急培训，使生产岗位上的员工能够严格执行安全生产规章制度和安全操作规程，熟练掌握有关防范和应对措施；高危行业企业要重点加强对外来务工人员的安全宣传和培训。有关部门要进一步采取有效措施，认真贯彻落实《中小学公共安全教育指导纲要》，推进应急知识进学校、进教材、进课堂，把公共安全教育贯穿于学校教育的各个环节。

三、全面推进基层应急管理工作的主要措施

（一）建立健全基层应急管理组织体系。县级人民政府按照属地管理原则，全面负责本行政区域内各类突发公共事件的预防和应对工作；要明确领导机构，确定人员开展应急管理工作。街道办事处、乡级人民政府负责本行政区域内各类突发公共事件的预防和应对工作，可根据实际情况，明确领导机构，确定相关责任人员。居委会、村委会等基层群众自治组织，要将应急管理作为自治管理的重要内容，落实应急管理工作责任人，做好群众的组织、动员工作。基层机关、社会团体和企事业单位是本单位应急管理工作的责任主体，要根据实际情况建立健全应急管理组织体系，在属地政府的领导下开展应急管理工作。积极探索跨行政区域的单元化应急管理模式，完善相应的组织体系，明确相关责任。

（二）完善基层应急预案体系。要进一步扩大应急预案覆盖面，力争到2008年底，所有街道、乡镇、社区、村庄和各类企事业单位完成应急预案编制工作。基层应急预案要符合实际，职责清晰，简明扼要，可操作性强，并根据需要不断修订完善。地方各级人民政府、各有关部门要加强对基层应急预案编制工作的指导，制订编制指南，明确预案编制的组织要求、内容要求和审批程序；县级人民政府及其有关部门要加强基层应急预案编制、衔接、备案、修订等管理工作。街道办事处、乡镇人民政府、基层组织和单位要针对本区域、本单位常发突发公共事件，组织开展群众参与度高、应急联动性强、形式多样、节约高效的应急预案演练。

（三）加强基层综合应急队伍建设。街道办事处、乡镇人民政府要组织基层警务人员、医务人员、民兵、预备役人员、物业保安、企事业单位应急队伍和志愿者等，建立基层应急队伍；居（村）委会和各类企事业单位可根据有关要求和实际情况，做好应急队伍组建工作。要充分发挥卫生、城建、国土、农业、林业、海事、渔业等基层管理工作人员，以及有相关救援经验人员的作用。基层应急队伍平时加强防范，险时要立即集结到位，开展先期处置。要加强应急队伍的建设和管理，配备必要装备，开展教育培训工作，严明组织纪律，强化协调联动，提高综合应对和自我保护能力。

（四）加快基层应急保障能力建设。各地区、各有关部门要根据《“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》有关要求，加强基层安全基础设施建设。乡镇要结合社会主义新农村建设，搞好村镇规划，合理避让隐患区域；加强抗御本地区常发突发公共事件的基础设备、设施及避难场所建设，提高乡村自身防灾抗灾能力；加强公用卫生设备设施建设，防止农村疫病的发生和传播。城市社区要严格功能分区，特别是城中村、人口密集场所和工业区等高风险地区，要加强消防、避难场所、医疗卫生等公共安全基础设施建设，按要求配备应急器材；电信、天然气、自来水、电力、市政等主管部门或单位要加强公共设施抗灾和快速恢复能力建设，做好日常管理和巡查；推进社区服务信息平台建设，利用现有的计算机终端与区县的应急指挥平台联网，有条件的社区，可布局一批电子监控设备，随时掌控辖区的安全状况，实现信息、图像的快速采集和处理。学校要结合隐患排查整改，重点做好教室、宿舍、集体活动场所等建筑、设施的安全加固工作，有针对性地储备应急物资装备；按照有关卫生标准要求，加强学生食堂、宿舍、厕所等卫生设备设施建设；加强校内交通安全标志和设施建设，不断完善校园安全监控系统。各类生产经营企业要加强安全生产装备及设施建设，有关单位应当定期检测、维护其报警设备和应急救援设备、设施。

（五）尽快制定和完善相关法规政策。各地区、各有关部门要认真做好突发公共事件应对法出台后的贯彻落实工作，研究制定配套办法，并加强对基层组织和单位的宣传培训工作，逐步将应急管理工作纳入法制化轨道。有关部门要尽快完善应急管理财政扶持政策；建立完善应急资源征收、征用补偿制度，研究制定保险、抚恤等政策措施，解决基层群众和综合应急队伍的实际困难和后顾之忧；不断探索利用保险等各种市场手段防范、控制和分散风险；研究制定促进应急产业发展的扶持政策，鼓励研发适合基层、家庭使用的应急产品，提高应急产品科技含量；研究制定推进志愿者参与应急管理工作的指导意见，鼓励和规范社会各界从事应急志愿服务；研究建立应急管理公益性基金，鼓励自然人、法人和其他组织开展捐赠，形成团结互助、和衷共济的社会风尚。

四、加强领导，保障基层应急管理工作顺利推进

（一）加强组织领导。地方各级人民政府特别是县、乡级人民政府及其有关部门要将加强基层应急管理工作作为全面履行政府职能的一项重要任务，把应急管理融入到防灾减灾、安全保卫、卫生防疫、医疗救援、宣传教育、群众思想工作以及日常生产、生活等各项管理工作中，并将有关费用纳入公共财政预算支出范围；平时组织开展预防工作，发生突发公共事件时要及时启动应急响应机制，主要领导负责应急救援指挥工作。要不断总结典型经验，创新工作思路，积极探索有利于推动基层应急管理工作的有效途径。基层组织和单位的负责人要加强对本单位应急管理工作的领导，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，明确职责分工，加强制度建设，积极创造条件，提供必要的人力、物力和财力，确保应急管理工作顺利开展。

（二）建立健全应急联动机制。县、乡级人民政府要充分整合本行政区域内的各种应急资源，组织建立政府及其有关部门、基层组织、基层企事业单位以及上级救援机构之间的应急联动机制，明确应急管理各环节主管部门、协作部门、参与单位及其职责，实现预案联动、信息联动、队伍联动、物资联动。同时，要充分发挥工会、共青团、妇联、红十字会、社区业主委员会等组织及志愿者在基层应急管理中的重要作用，形成基层应急管理的合力。

（三）建立严格的责任制度。地方各级人民政府要切实抓好应急管理行政领导责任制的落实工作；各基层组织和单位要建立主要领导全面负责的应急管理责任制，并逐级落实责任。要制定客观、科学的评价指标和评估体系，将基层应急管理工作开展情况作为县、乡级人民政府和基层单位领导班子综合考核评价的内容。建立完善突发公共事件预防和处置奖惩制度，对不履行职责引起事态扩大、造成严重后果的责任人依法追究责任，对预防和处置工作开展好的单位和个人予以奖励。

（四）发挥新闻舆论的作用。县、乡级人民政府及其有关部门、单位要提高正确引导舆论的工作水平。突发公共事件发生后，应急处置指挥机构要尽快安排有关部门在第一时间发布准确、权威信息，正确引导新闻舆论，稳定公众情绪，防止歪曲事实、恶意炒作，克服或及时消除可能引发的不良影响。应急救援工作结束后，要认真总结经验教训，对舆论反映的客观问题要深查原因，切实整改。要组织新闻媒体积极宣传报道典型人物和先进事迹，形成全社会关心、理解、支持、参与应急管理工作的良好舆论氛围。

国务院办公厅

2007年7月31日

2007年7月31日，国务院办公厅印发《关于加强基层应急管理工作的意见》。