主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受市人民政府的委托，就《上海市保护电力设施和维护用电秩序规定（草案）》（以下简称《规定（草案）》），作如下说明：
一、制定《规定（草案）》的必要性
电力是企业生产、人民生活和城市运行不可或缺的重要能源，维护电力安全、保证电网正常运行，对上海经济建设、城市发展和社会稳定，都具有十分重要的意义。
近年来，本市电力建设取得快速发展。据统计，截至2007年底，本市全网发电装机容量为1443万千瓦，共有变、配电站32599座，电力线路总长137036千米。与此同时，在城市高速发展的背景下，电力需求不断增长，2007年全社会用电量达到1072.38亿千瓦时，日最高用电负荷2120.8万千瓦，皆创历史新高，电力系统长期满负荷运行。因此，一旦电力系统的安全运行受到影响，可能对企业生产、居民生活和科研教学等各方面造成重大损害，进而威胁到城市的整体安全和经济发展。
在市委、市政府的高度重视下，本市的电力安全工作总体上保持可控状态，没有发生大范围的停电事故。但是，也仍存在一些较为突出的问题，主要集中在以下几个方面：
（一）电力设施破坏情况依然严重。据统计，2004年至2007年，本市共发生因异物碰线、汽车撞杆和不规范施工等造成的电力设施损坏事故898起。仅2007年，对220千伏以上公用电网的安全造成影响、可能引发大面积停电的事故就发生了10起，在一定程度上威胁到城市的正常运行。
（二）违法用电现象有所蔓延。近年来，本市违法用电现象有蔓延之势，扰乱了正常的供用电秩序。一是部分用电人擅自超过供用电合同约定的容量用电，造成局部地区的用电负荷激增，导致变电设施烧毁；二是一些用电人擅自引入、供出电源，形成重大的安全事故隐患，直接威胁所在区域公用电网的正常运行和其他用户的人身、财产安全；三是一些小型高耗电企业和个别居民，随意更动计量装置以达到少支付用电费用目的的情况较为严重，在造成电能损失的同时，还产生了不良的社会影响；四是部分用电人拒不执行有序用电措施，在电力供需不平衡或者电力系统出现危急情况下，直接影响到电网运行和城市安全。
（三）监督管理存在薄弱环节，对相关违法行为的行政执法未能有效实施。2000年本市电力管理体制改革后，原电力行政管理部门上海市电力工业局撤销，电力设施保护和电力行政执法工作移交市经委负责。但市经委的职责定位侧重于电力运行、调度等方面的宏观管理，而对危害电力设施、扰乱用电秩序等违法行为的查处和日常监督管理，没有专门的机构和人员开展行政执法工作。由于行政执法比较薄弱，相关违法行为无法得到及时、有效的制止和处理。
目前，国家虽然制定了《电力法》、《电力设施保护条例》、《电力供应与使用条例》等法律、行政法规，但由于制定时间较早，在电力管理体制经历重大改革、社会现实情况不断变化的情况下，无法完全满足实际管理需要。为了切实、有效地解决本市危害电力安全等违法现象较为突出、执法相对薄弱等现实问题，有必要制定一部具有针对性的地方性法规，为完善本市保护电力设施和维护用电秩序的相关执法机制，提供法律依据和保障。
二、《规定（草案）》的指导思想和起草经过
根据市委和市人大常委会的要求，2006年2月起，市人大财经委、市人大常委会法工委、市经委、市政府法制办和市电力公司联合成立起草小组，开展立法调研，明确了以下指导思想：一是突出针对性，着眼于当前保护电力设施和维护用电秩序工作中亟需解决的实际问题；二是增强操作性，着力构建、完善相关行政执法机制，使违法行为的查处工作能够落到实处，起到实效；三是体现权利与义务的平衡，在赋予执法机构和相关企业管理职权的同时，明确其所承担的管理责任和社会义务，并建立相应的监督制约机制。
按照以上指导思想，起草小组分析、研究了本市电力设施保护和用电秩序维护的实际状况，考察了辽宁、江西、深圳等兄弟省市的立法情况，召开有关单位座谈会，组织专家论证，并征求各相关管理部门、区政府以及法院等方面的意见，在此基础上，形成了目前的《规定（草案）》。
三、《规定（草案）》主要内容的说明
（一）关于明确各方职责和义务
电力属于公用事业，电力设施保护和用电秩序维护工作需要几方面的共同努力，合力共管。为此，《规定（草案）》对各级人民政府、电力行政主管部门、电力执法机构、电力企业和社会公众相关职责和义务作了规定：一是明确各级人民政府的组织领导责任，并规定其应当做好重大事项协调和应急处置工作；二是明确市电力行政主管部门的监督管理责任，并授权其所属执法机构实施相关行政处罚；三是明确电力企业的日常管理要求，规定其承担巡检防护、故障抢修、用电指导以及发现违法行为制止、报告等方面的义务；四是明确任何单位和个人都有保护电力设施和维护用电秩序的义务，发现违法行为有权制止和举报。通过以上规定，使本市电力设施保护和用电秩序维护工作能够在各司其职的基础上形成合力，保障各项制度的有效实施。（第三条、第四条、第五条、第六条）
（二）关于授权有关机构实施行政处罚
本市电力线路设施全长13万余公里，遍及中心城区和郊区乡镇，用电秩序维护的管理对象涉及到数以万计的用电人。电力设施保护和用电秩序维护的相关行政执法覆盖面广、业务量大、专业性强。作为本市电力行政主管部门的市经委，其机构、人员编制和技术力量等方面的配置，无法有效承担起面广量大和专业技术要求较高的行政执法任务。
通过地方立法授权相关机构承担执法职责，是解决该领域行政执法相对薄弱这一现实问题的有效措施。根据《行政处罚法》第十七条的规定，地方性法规可以授权具有管理公共事务职能的组织实施行政处罚。为此，建议通过制定《规定》，授权市经委所属的上海市节能监察中心对违反电力设施保护和用电秩序维护的行为实施相关行政处罚。上海市节能监察中心是依照《上海市节约能源条例》的授权成立的事业单位，已被授权承担节能监察方面的行政执法任务。
考虑到目前正在进行的行政管理体制改革，为维护地方立法的相对稳定性，在《规定（草案）》中，对相关行政主管部门和授权行使行政处罚职权的机构，均采取虚写的方式。即在第四条第一款中对相关行政主管部门和授权执法机构分别表述为：“市电力行政主管部门负责本市电力设施保护和用电秩序维护的监督管理，组织实施本规定。其所属的行使电力监察职责的机构（以下称市电力监察机构）负责电力设施保护和用电秩序维护的日常监督检查，并依照本规定的授权实施行政处罚。”采取虚写的具体表述方式，可以避免地方立法对下一步的行政管理体制和机构改革带来不必要的障碍，同时也符合本市地方性法规的立法表述惯例，能够保证相关管理、执法活动的正常开展。
（三）关于授权行政处罚的范围
为了保证相关行政处罚授权具体、明确，《规定（草案）》将授权电力监察机构实施行政处罚的范围确定在以下两个方面：
一个方面，《规定（草案）》就危害电力设施和扰乱用电秩序的禁止行为，引用了《电力设施保护条例》和《电力供应与使用条例》的有关规定，列举了具体情形，从而与上位法保持一致。同时，在处罚的具体适用上，《规定（草案）》也在上位法规定的种类、幅度范围内，作了进一步的分类和细化，以适应本市实际情况，增强可操作性。（第八条、第九条、第十条、第十六条、第二十一条、第二十二条）
另一个方面，《规定（草案）》针对本市实践中两个较为突出的问题，增设了有关行为规范，并授权电力监察机构对违法行为实施处罚：一是针对建筑、管线等相关施工作业容易造成电力设施损坏的情况，明确作业单位应当事先书面通知电力企业，根据电力企业提供的安全保护要求开展作业，并可以要求电力企业派员到现场实施安全监护；二是针对电力设施损坏未及时处理容易引发电力运行事故的情况，明确任何单位和个人造成电力设施损坏的，应当立即通知电力企业组织抢修。通过这些规范措施，加强事先预防和事后处置工作，进一步完善电力设施保护的相关制度。（第十一条、第十三条）
需要说明的是,在城市道路范围内，市政府已明确由市政工程管理部门对涉及各类道路管线设施（包括电力线路设施）的施工作业进行统一的管线安全保护、综合监察，并依据有关法规、规章对相关违法行为实施处罚。因此，为避免执法权限的重叠，《规定（草案）》未将这部分处罚权授予电力监察机构。
（四）关于应急处置
由气候变化引发的自然灾害给电力安全带来了新问题。今年年初的严重冰雪灾害造成部分省市电力设施大规模受损，电网运行受到较大影响。本市电力系统在本次冰雪灾害中虽基本未受影响，但从中也给了我们警示和经验教训。
为此，《规定（草案）》对自然灾害等突发事件的应急处置作了以下规定：一是明确发生重大突发电力事故的，各级人民政府应当成立应急处置领导小组，领导组织排险抢修，安排调度交通、通信、物质供应、医疗救护等保障措施，尽快恢复电力供应；二是明确市电力行政主管部门应当会同有关行政管理部门，针对不同情况制定突发电力事故应急预案，报市人民政府批准后实施；三是明确电力企业应当制定本企业的突发电力事故应急预案，定期进行演练，并将演练情况报送市电力行政主管部门和有关行政管理部门备案。通过以上规定，形成突发电力事故应急处置网络，将事故影响降到最低。（第七条）
（五）关于保障安全有序用电的措施
本市电力需求逐年上升，供应缺口仍然较大。据预测，今年高峰时段日最高用电负荷将达2350万千瓦，缺口50至80万千瓦。在电力供应短期内无法满足全部需求的情况下，需要采取必要的控制措施，在确保市民用电不受影响、确保重点企业生产需要的前提下，通过合理的调配和控制，防止局部电网的负载过重引发整体电网的瘫痪，将时段性电力供需矛盾带来的不利影响降至最低程度。
为此，《规定（草案）》规定了有序用电制度，明确市电力行政主管部门可以制定错避峰、限电、拉电等保障有序用电的方案，经市政府批准后实施，并对有序用电的具体实施规则作了规范，以保障电力系统的整体安全运行。（第十八条）
（六）关于行政执法的实施和监督
为了使相关违法行为能够得到及时、有效的制止和处置，《规定（草案）》在明确处罚权限的同时，还授权电力监察机构可以向有关单位和个人调查、核实相关情况，可以查封、扣押用于危害电力设施、扰乱用电秩序的工具、设备，以加大执法力度，提高执法成效。（第二十五条）
为了进一步规范授权行政处罚的执行工作，《规定（草案）》明确，电力监察机构实施处罚的具体程序应当符合《行政处罚法》等法律、法规的要求，并定期将行政处罚的实施情况报送市电力行政主管部门备案。对于盗窃、损毁电力设施等违反《治安管理处罚法》或者构成犯罪的严重违法行为，明确电力监察机构应当依法移送公安部门处理，以使相关违法行为能够受到应有的严厉制裁。同时，《规定（草案）》要求市电力行政主管部门加强对电力监察机构执法工作的指导和监督，并对执法人员违法行为的法律责任作了明确。（第二十三条、第二十六条、第二十七条）
《规定（草案）》及以上说明，请予审议。
