主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受自治区人民政府委托，现就《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法（草案）》（以下简称实施办法（草案））作如下说明：
一、立法的必要性
《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）经九届全国人大常委会第四次会议修订通过，已于1999年1月1日起实施。新土地管理法以中发〔1997〕11号《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》精神为指导，突出了耕地保护这一主题，建立了以土地用途管制为核心的土地管理制度，实现了土地管理方式和利用方式的重大变革；充实和完善了法律责任，加大了对土地违法行为的处罚力度。新土地管理法的实施必将对加强土地管理，切实保护耕地，促进我国经济和社会的可持续发展产生重要的作用。我区现行的《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》（以下简称实施办法）是为贯彻实施1986年的土地管理法制定的。实施办法颁布实施以来，对加强我区土地管理、切实保护耕地，促进土地资源的合理利用和社会经济的发展，发挥了积极的作用。随着社会经济的发展、改革开放的深化和社会主义市场经济体制的建立，我区土地管理形势发生了深刻变化，现行的实施办法已经明显地不能适应加强土地管理、切实保护耕地的需要。为保证新土地管理法和国务院发布的《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称实施条例）在我区全面贯彻实施，保持地方性法规与国家法律的衔接，全面强化土地管理，及时依法制定新的自治区土地管理法实施办法已成为当务之急。
这次制定工作的指导思想和所遵循的原则是：以新土地管理法及其实施条例的实施为核心，以新土地管理法确立的各项制度在我区的落实为宗旨，对实施办法中切实可行的措施和制度予以保留；对新土地管理法的一些新规定，结合自治区的实际情况进行明确和具体化，着重解决实施的具体操作问题；除需要重申的基本原则和重要的条款外，凡是新土地管理法及其实施条例已作出明确具体规定的，制定中就不再重复规定；坚持法制统一的原则，注意与相关法律、法规的衔接。
二、起草过程
为确保新土地管理法在我区的全面贯彻实施，根据自治区人大常委会、自治区人民政府的立法计划，自治区土地管理局在调查研究的基础上，1998年10月份草拟了初稿，并在全区土地管理工作会议上征求意见；修改后，又多次发至盟市、旗县土地管理部门征求意见；1999年2月份，又将修改稿发至自治区有关厅局广泛征求意见；经反复修改，几易其稿，1999年4月将实施办法（草案送审稿）上报自治区人民政府。自治区人民政府法制局又将实施办法（草案）发至自治区有关部门和盟市等25个单位广泛征求修改意见，并在认真考察、借鉴广东、湖北、新疆等十几个省区立法经验的基础上，结合我区的实际情况，自治区人民政府法制局和自治区土地管理局又对实施办法（草案）进行了多次修改和补充，进一步提高了立法质量。今年3月3日，实施办法草案经自治区人民政府第6次常务会议审议通过。
三、需要说明的几个问题
（一）关于土地登记发证制度
为加强自治区、盟市所属单位的财产权利的保护，根据土地管理法第十一条的规定，实施办法（草案）规定“单位和个人依法使用国有土地的，由旗县以上人民政府登记造册，核发《国有土地使用证》，确认使用权。自治区所属单位使用的国有土地，由自治区人民政府登记造册，确认使用权。盟市所属单位使用的国有土地，由盟行政公署、设区的市人民政府登记造册，确认使用权。其他单位和个人使用的国有土地，由旗县人民政府登记造册，确认使用权。”（第六条）
（二）关于苏木乡镇土地利用总体规划
土地管理法第二十一条规定：“乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准”。目前，我区旗县所在地的镇和城乡结合部的土地管理亟待加强，同时，也考虑到自治区地域辽阔、交通不便的实际情况，因此实施办法（草案）规定：“旗县人民政府所在地的镇和自治区人民政府指定的苏木乡镇的土地利用总体规划，经盟行政公署或者设区的市人民政府审查同意后，报自治区人民政府批准。”“前款规定以外的苏木乡镇土地利用总体规划，经旗县人民政府审查同意后，报盟行政公署或者设区的市人民政府批准。”（第十三条）
（三）关于退耕坡度
为贯彻落实国家西部大开发的战略决策，有效地保护自治区生态环境和资源，维护生态平衡，实现可持续发展，根据土地利用总体规划，有计划有步骤地退耕还林、还牧、还湖，实施办法（草案）规定了退耕坡度。该规定除保留了实施办法的相关规定外，还注意了与国家有关法律和自治区有关规定的衔接。
（四）关于耕地保护措施
为切实保护耕地，确保自治区耕地总量动态平衡，根据新土地管理法的规定，实施办法（草案）在保护耕地方面作了如下规定：
1.自治区依法实行基本农田保护制度。明确规定了基本农田保护区的划定范围。（第二十一条）
2.实行耕地占补平衡制度。（第二十条）
3.规定了各级政府保护耕地的责任。“旗县以上人民政府应当加强土地利用计划管理。编制土地利用年度计划，实行建设用地总量控制。”“旗县以上人民政府应当将上级下达的农用地转用计划指标、耕地保有量计划指标和土地开发整理计划指标逐级分解，制定实施方案。”“实施方案必须严格执行，没有农用地转用计划指标或者超过农用地转用计划指标的，不得批准新增建设用地。”（第十七条）自治区实行土地利用年度计划执行情况报告制度。（第十九条）
（五）关于具体建设项目用地审批
根据土地管理法第四十三条、第四十四条，实施条例第二十一条、第二十二条、第二十三条的规定，实施办法（草案）对具体建设项目用地的申请程序作出了具体规定（第二十七条）；对存量建设用地的审批问题，根据土地管理法第五十三条、第六十条、第六十一条的授权，实施办法（草案）对自治区、盟市、旗县三级的审批权限作出了具体规定（第二十八条）。
（六）关于农牧民宅基地用地标准
鉴于实施办法第二十四条规定的苏木乡镇、嘎查村村民宅基地用地标准经多年实践，全区各地反映是可行的、是符合自治区实际情况的。同时，为保证自治区政策的稳定性、连续性，实施办法（草案）保留了原实施办法规定的标准，并对一些地广人稀的地区，予以适当放宽。（第三十七条）
（七）关于国有土地有偿使用
土地管理法第二条规定：“国家依法实行国有土地有偿使用制度”。土地管理法及其实施条例不少条款涉及国有土地有偿使用的规定。国有土地有偿使用是我区土地管理的薄弱环节，是亟待加强的一项工作，自治区人民政府对此十分重视。为加强全区国有土地有偿使用的管理，规范国有土地有偿使用秩序和土地使用权交易行为，加快培育和完善我区的土地市场，保证土地管理法律、法规规定的国有土地有偿使用制度的贯彻实施，在吸收有关省区立法经验的基础上，实施办法（草案）将“国有土地有偿使用”另列一章，明确了划拨土地使用权依法进入土地市场的秩序、准入条件、禁止交易的范围，对地价、土地收购、储备制度等作出了原则性规定。
（八）关于行政处罚
为了有效查处土地违法案件，使行政处罚便于操作执行，根据土地管理法及其实施条例的规定，结合我区实际，实施办法（草案）规定了罚款幅度的下限（第五十二条、第五十三条、第五十四条、第五十五条、第五十八条），以保证土地行政执法的可操作性和严肃性。
以上说明，连同实施办法（草案）请一并予以审议。
