主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受省人民政府的委托，现就《山东省城乡规划条例(草案)》(以下简称《条例草案》)，作如下说明：
一、制定条例的必要性
城乡规划是各级政府统筹安排城乡空间布局和各项建设，保护和合理利用各类资源，引导和促进城乡经济社会全面协调可持续发展的重要依据。多年来，我省城乡规划工作取得了很大成绩，在全国率先推行规划公示制度和城市规划委员会制度，建立“阳光规划”制度体系，不断完善规划法规体系，大力推进城乡规划全覆盖，规划编制和管理总体水平在全国处于前列，为推动全省经济社会发展发挥了十分重要的作用。
随着城镇化的不断推进和经济社会的快速发展，城乡规划工作中也出现了一些新情况、新问题。主要表现 在：一是城乡规划法制意识还需进一步加强，有些地方还存在领导意志干预规划管理、随意调整规划、违反规划进行项目建设等情况，致使城乡发展的整体利益、长远利益以及公共利益受到损害；二是规划管理体系还需进一步完善，许多地方仍面临规划经费紧张、管理机构不健全、人员不足的问题，规划编制和管理水平不高；三是乡村规划管理不到位，管理体制及相应法规制度有待理顺和健全；四是城乡规划执法力度还需加强，违法建设现象时有发生，且查处过程中阻力大、执行难等等。这些问题的存在，严重影响了城乡规划的科学性和权 威性，阻碍了城乡建设水平的提高，损害了城乡经济社会健康长远发展，亟需通过立法加以规范和解决。
2008年1月1日，《中华人民共和国城乡规划法》施行，原《中华人民共和国城市规划法》废止。新法对依法科学制定和实施城乡规划、加强规划公众参与和民主决策、严格城乡规划修改条件和程序、加强规划实施监督检查等方面作了新的规定，提出了更高的要求。由于该法在规划区的划分、规划许可程序、规划评估和修改、乡村规划管理等方面的规定比较原则，迫切需要在地方性法规中进行深化和细化。我省近年来推行的城市规划委员会制度、“阳光规划”制度、城乡统筹规划等一系列创新实践，也需要以立法的手段进行巩固和规范。1991年8月31日省七届人大常委会第二十三次会议通过的《山东省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》由于制定时间早，对土地有偿使用制度、规划公众参与、规划修改程序、公众利益维护等均未涉及或监管缺位，已经不能适应当前城乡规划形势的发展，迫切需要结合新情况制定新的地方性法规。
《城乡规划法》出台后，北京、天津、湖南、海南、浙江、江苏等二十余个省市相继出台了地方性法规。我省的济南市、青岛市已经制定了本市的城乡规划条例，分别于2008年10月、2011年5月经省人大常委会批准施行。这为我省城乡规划地方立法提供了借鉴和参考。
二、《条例草案》起草过程
《城乡规划法》实施后，省住房城乡建设厅在充分调查研究的基础上，组织专门人员着手《条例草案》的起草工作，于2009年底完成了草案初稿。2010年，省住房城乡建设厅将草案初稿发至全省17设区市和部分县(市)城乡规划主管部门，两次召集从事规划管理、执法工作的专业人员、专家学者和有关部门、单位参加的座谈会，广泛征求意见，形成征求意见稿。2011年，省十一届人大四次会议上，青岛代表团姜丰寿等12名代表提出的《关于制定〈山东省城乡规划条例〉的议案》被确定为2011年省人大会议1号议案。5月，省住房城乡建设厅根据征求意见，对征求意见稿作了进一步修改，形成草案会签稿，经省住房城乡建设厅厅长办公会议讨论通过后，送省发展改革委、省国土资源厅、省监察厅等17个部门会签，并征求了省高级人民法院和济南铁路局的意见；8月，省住房城乡建设厅根据各部门的会签意见对会签稿进行了修改完善，同时发17设区市城乡规划主管部门再次征求意见；10月16日至21日，为确保立法工作质量，省人大常委会法工委、省政府法制办、省住房城乡建设厅联合组成调研组，赴青岛、潍坊、日照、临沂4市进行城乡规划立法调研。省住房城乡建设厅在认真研究吸收有关方面意见和借鉴兄弟省市立法经验的基础上，对草案会签稿作了进一步修改完善，形成草案送审稿，经厅长办公会议讨论通过后，按立法程序送省政府法制办审查修改。省政府法制办接到草案送审稿后，在山东政府法制网站上公开征求社会各方面的意见。2012年3月，根据网上公开征求意见情况和各部门以及社会各界提出的意见情况，就城乡规划立法中大家较为关注的热点、焦点问题，省政府法制办会同省住房城乡建设厅赴枣庄、临沂进行了专题调研。3月27日至30日，省人大城乡建设与环境资源保护委员会提前介入，分两组赴淄博、东营和枣庄、济宁进行了立法调研，在调研的基础上提出了修改意见和建议。根据各部门和社会各界提出的意见，省政府法制办又对《条例草案》进行了认真修改完善。4月28日，经省政府第123次常务会议讨论通过，形成了提请本次会议审议的《条例草案》。
三、需要说明的几个问题
(一)关于创设“县城规划”
在《城乡规划法》中，以“县人民政府所在地镇”来表述县人民政府所在地城镇居民点，即我们通常所说的“县城城关镇”，并规定其总体规划的编制和审批不同于一般建制镇。而2012年我省60个县的县城城关镇都已改为街道办事处，县城在区划上既非镇，也非城市，已经无法再用“县人民政府所在地镇总体规划”来表述县城的总体规划。因此，《条例草案》创设了“县城规划”，规定县城规划包括总体规划和详细规划，既与《城乡规划法》规定的规划编制体系作了衔接，又符合我省县城的区划情况和规划管理实际。《条例草案》规定，县城总体规划由县人民政府组织编制，报省人民政府审批。
(二)关于城乡规划统一管理
城市、县城规划区内的各类城乡建设用地，是城市整体发展的有机组成部分，其用地布局、基础设施和各项建设等能否与整个城市保持协调统一，对城乡统筹和长远发展具有重要影响，必须建立统一规划、集中管理的规划管理体制。按照国务院和省委、省政府有关文件的明确要求，《条例草案》规定各级人民政府应当建立健全城乡规划管理体系，实行行政首长负责制和规划执行责任追究制度，确保城乡规划实行集中统一管理。明确城市、县城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。各类开发区的城乡规划工作由城市、县城乡规划主管部门集中统一管理。
(三)关于城镇体系规划的编制与实施
城镇体系规划对促进区域统筹、优化城镇布局、加快城乡一体化发展、促进城镇化进程，都具有重要作用。《条例草案》对城镇体系规划的地位、作用和实施机制作了明确规定。一是创设区域性城镇体系规划。为落实好省域城镇体系规划，科学指导省内城市群、都市圈的发展，《条例草案》规定，省城乡规划主管部门可以依据省域城镇体系规划，组织编制区域性城镇体系规划，报省人民政府审批。二是促进各层次城镇体系规划的依法编制和逐级落实。《条例草案》规定，编制城市总体规划、县城总体规划，应当同时编制市域、县域城镇体系规划，并作为所辖县(市)、镇、乡规划编制的依据；编制镇总体规划、乡规划，应当同时编制镇域、乡域村镇体系规划，并作为所辖村庄规划编制的依据。三是完善了城镇体系规划的实施机制，促进区域统筹发展。《条例草案》规定，实施跨行政区域的城镇体系规划，有关人民政府应当就区域内基础设施和公共服务设施共建共享、生态环境和历史文化遗产保护，以及行政边界相邻地区重大项目建设等事项进行沟通协调。
(四)关于中心城区内村镇的规划管理
城市、县城的中心城区规划建设用地范围内，特别是城区边缘，包含了部分乡镇和村庄。这些地区还保留着镇、乡、村的行政建制，有的已成为城市、县城的建成区，有的即将成为未来的新城区。这些地区的规划编制和管理，应当依据城市、县城总体规划，按照所在城市、县城的标准进行统一规划、配套建设，不应再按照乡镇、村庄的标准进行规划建设。中心城区规划建设用地范围内的乡镇和村庄，已经在城市、县城总体规划及该地区控制性详细规划中进行了统一规划，如果再编制乡镇规划、村庄规划，势必造成规划的重复编制和管理的混乱。因此，《条例草案》规定，城市总体规划、县城总体规划确定的中心城区规划建设用地范围内的镇、乡和村庄，按照城市总体规划、县城总体规划、控制性详细规划进行规划管理，不再编制镇规划、乡规划和村庄规划。
(五)关于专项规划的编制和审批
各类专项规划对落实城镇体系规划和城市、县城总体规划，指导各项基础设施和公共服务设施建设具有重要作用，但有时因与总体规划衔接不够，或与其他专项规划缺乏协调，影响了专项规划的科学性和可操作性。为在城乡规划指导下加强专项规划编制，《条例草案》规定，城市、县有关部门组织编制的交通、电力、供热、燃气、通信、绿化、消防、人民防空、抗震、给排水、环境卫生、文物保护、公共服务设施等有关专项规划，经城市、县城乡规划主管部门审查同意后，报本级人民政府审批，并纳入城市、县城总体规划。单独编制的省域和重大的区域性各类专项规划，应当征得省城乡规划主管部门同意，并与省域和区域性城镇体系规划相衔接。
(六)关于近期和年度规划的调控引导作用
城乡规划是政府指导、调控城乡建设和发展的基本手段，是城乡各项建设的法定依据。确定各时期的城镇规模、用地发展方向和空间布局以及各类重大建设项目的选址，都应当依据城乡规划有序进行。只有资金和土地供应跟着项目走、项目跟着规划走、规划时序和重点明确，才能保证城乡建设的科学合理。为提高规划的可操作性，分时序、有步骤地实施好城乡各项建设，切实加强对重点建设项目的超前指导和调控，促进各项资源的科学高效利用，《条例草案》规定，城市、县人民政府可以依据近期建设规划，组织编制年度建设规划，明确年度规划实施的主要内容，统筹安排城乡基础设施、公共服务设施和保障性安居工程等项目的建设。同时，为了保证土地供应与城镇发展方向和建设重点相一致，《条例草案》规定，近期和年度投资计划、土地供应计划应当与近期和年度建设规划相衔接。
(七)关于规划编制和实施中的科学民主决策
《条例草案》对我省从2002年开始推行的“阳光规划”制度和城市规划委员会制度进行了落实和提升，有利于加强公众参与、倾听群众意见、提前化解矛盾、促进社会监督、切实保障公共利益。《条例草案》规定城乡规划编制成果要进行专家论证、批前公告、批后公布；所有建设项目的规划许可，规划主管部门都要进行批前公告、批后公布，保证公众对规划的知情权、参与权。《条例草案》对城乡规划委员会的人员构成、工作职责和审议效力作出明确规定，保证了城乡规划委员会的权 威性，促进规划的科学民主决策。
(八)关于完善和规范城乡规划许可制度
规划许可是保证城乡规划严格实施的重要手段。《条例草案》结合我省实际对城乡规划许可制度进行了完善和细化，明确了规划许可的条件、办理程序和许可时效。一是明确了建设项目规划选址的程序和分级管理要求。二是细化和规范了建设用地规划、建设工程规划管理程序。为杜绝规划许可过程中随意变更规划、调整容积率的行为，《条例草案》规定，建设单位和个人申请变更规划条件中强制性内容的，应当由城乡规划主管部门组织专家论证和征求公众意见，报城市、县城乡规划委员会审议，并经城市、县人民政府批准后，方可办理规划许可变更手续。变更内容不符合控制性详细规划的，不得批准。三是规范了乡村建设规划管理程序。《条例草案》按照《城乡规划法》的授权，对使用宅基地进行农村住宅建设的申请材料、许可程序、许可机关等作出了明确规定。同时规定，乡镇企业、新型农村社区、乡村公共设施和公益事业建设，经乡、镇人民政府或者街道办事处受理申请并审查同意后，报城市、县城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。
(九)关于加强规划批后监管
为确保建设项目严格按照规划许可内容进行实施，《条例草案》强化了规划批后监管这一关键环节。一是加强了建设工程规划批后管理。《条例草案》细化了建设工程规划验线制度，规定在建设工程开工前和建筑基础施工完成后，经规划验线合格方可施工。明确了竣工规划核实制度，规定建设工程竣工后，建设单位和个人应当向城乡规划主管部门申请竣工规划核实，对未取得竣工规划核实认可文件的建设工程，不得组织竣工验收及验收备案。二是加强了建筑用途规划管理。《条例草案》规定，已经建成并投入使用的建筑物、构筑物不得擅自改变建设工程规划许可证规定的使用性质。确需改变的，应当向城市、县城乡规划主管部门提出申请，由城乡规划主管部门按照有关法律、法规及本条例规定的程序办理规划许可变更手续。三是建立城乡规划督察员制度。住房城乡建设部已在全国推行城乡规划督查员制度，省委、省政府《关于大力推进新型城镇化的意见》(鲁发〔2009〕21号)也要求建立城乡规划督察员制度。因此，《条例草案》规定，省人民政府建立派驻城乡规划督察员制度，对有关城市、县人民政府的城乡规划工作进行监督检查。
(十)关于法律责任
为提高法律责任部分的可操作性，《条例草案》对新设禁止性要求的行为，均对应设置相应法律责任，对不同主体的违法行为、法律责任进行了明确。为维护城乡规划的严肃性，《条例草案》规定，任何单位和个人违反本条例规定，非法干涉城乡规划制定和实施活动的，责令改正；对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。《条例草案》还对无法采取改正措施消除对规划实施影响的七类违法建设行为进行了列举，增强了法规的可操作性，规范了行政处罚自由裁量权的行使。
以上说明，连同《条例草案》，请一并予以审议。
