主任、各位副主任、各位委员：

我受呼和浩特市人大常委会的委托，就《呼和浩特市土地管理办法》(以下简称办法)作如下说明：

一、制定办法的必要性

随着城市建设事业的迅速发展和人口增长，土地资源日趋紧张。据统计，我市从1957年以来，耕地面积累计净减少77.3万亩，1987年土地管理法实施后，仍减少了7.3万亩，耕地面积不断减少的势头还比较严重。我市现有耕地面积232.7万亩，人均耕地1.62亩，虽然高于全国人均1.3亩的水平，但由于远郊和城镇近郊地理环境不同，人均耕地面积差异很大，特别是城镇近郊地区，人多地少的矛盾更加突出。如托县有的村人均耕地只有2分；郊区西菜园乡人均耕地8分；个别村人均耕地仅有1分。人口增长与耕地减少的反差，将会成为制约我市经济发展的重要因素。同时，由于土地国情、国策宣传还不够深入，一些干部、群众的土地法制观念比较淡薄，缺乏土地忧患意识，越权批地、违法占地，造成土地浪费、沙化、地力下降。为了更好地贯彻土地管理法和“十分珍惜和合理利用每一寸土地”的基本国策，根据本市实际，制定与土地管理法配套的地方法规，依法、统一、全面管理土地是非常必要的。

二、制定办法的依据

根据地方立法从属性和实用性的特征，在制定办法过程中，既坚持以土地管理法、土地管理法实施条例和自治区实施土地管理法办法为主要依据。又坚持地方性法规应具有较强的实用性、针对性的原则，从我市实际出发，对国家法律、法规原则性条文，没有涉及到的事项，在学习和借鉴了外省、市土地管理先进经验基础上，作了具体规定。

三、制定办法的过程

为了维护社会主义土地公有制，合理利用保护耕地，用法律手段调整土地关系，实现土地的价值。市政府针对我市土地管理现实状况，年初组织专人赴华北、西北学习考察了土地管理情况，参阅了十几个省、市的土地管理法规，起草了办法，经91年第42次市政府常务会议研究讨论后，提交市九届人大常委会第14次会议进行了审议。财经委员会、政法委员会根据市人大常委会的审议意见，共同组织人员对市土地管理情况进行调查研究。先后深入具有代表性的土左旗铁帽乡、铁帽村，托县前毫村，郊区小井乡、西菜园乡进行了调查，组织群众进行座谈讨论，广泛征求群众意见，并与市政府法制办公室、土地管理局、城建局规划处、拆迁办、房管处等部门召开了联席会议，共同讨论研究了办法的修改意见。财经委员会综合各地区、各方面的意见，对办法进行了审议，经主任会议同意交政法委员会。政法委员会将财经委员会的审议稿报送自治区人大财经委员会，根据自治区人大财经委员会及有关部门的意见，审议了办法，于11月22日提请市九届人大常委会第17次会议审议通过。

四、对办法的具体说明

1、关于土地的权属

我国实行土地公有制，一切土地属国家和集体所有，但由于对土地国情、国法、国策和土地的保护宣传工作起步晚，群众缺乏对土地权属的了解，违法占地、买卖土地和非法转让土地的现象仍比较严重。为了让群众深入了解土地的权属，合理使用土地，严格土地管理，办法对国有土地和集体所有土地的范围分别详细作了规定；对集体土地的所有者，依法使用集体、国有土地的单位和个人规定“必须向县级以上人民政府土地管理部门申请登记、核发证书，确认使用权”；同时，为了适应城市建设和商品经济的发展，根据土地管理法实施条例对因依法买卖、转让地上建筑物、附着物而使土地使用权转移和改变土地用途的，规定“必须向县级以上人民政府土地管理部门申请办理权属变更登记手续，更换土地证书”。这样有利于保护土地所有者和使用者的合法权益，保证土地权属管理和利用管理的顺利进行。

2、关于土地的利用与保护

合理利用土地，保护耕地是我国的基本国策，加强土地利用计划管理，实行规划控制，是贯彻土地国策的重要保证。办法中规定了县级以上人民政府要根据保护耕地的原则“编制土地利用总体规划”同时，根据城市、乡村建设用地存在的批少用多，争占好地及毁林建坟等现象，强调“严格控制各项建设占用高产、稳产农田和菜田”。“城市市区、乡(镇)村建设必须节约用地。可以少用地的，不准多用地；可以利用劣地的，不得利用好地。城市建设要充分利用旧城区，提倡高层建筑；乡(镇)村建设要利用空闲地、荒废地，提倡建楼房”。“建坟或建公墓，应当利用荒山、禁止占用耕地、林地”。这样既有利于土地的使用和保护，防止破坏和浪费土地，也便于现代化新农村的建设，同时也可以促进殡葬工作的开展。

3、关于国家建设用地

严格审批程序，健全审批制度，是控制建设占用耕地，提高土地使用效益的根本措施。因此，办法对国家建设征用、划拨土地的审批程序，权限范围及临时用地的条件作了明确规定；同时，为了调动土地使用者的积极性，保证土地所有权在经济上得以充分体现，形成珍惜和合理用地的自我约束机制。对征用、划拨土地的补偿费作了比较符合实际的规定。征求意见中，许多部门认为，随着农村经济体制改革的不断深入，特别是近些年来科学种田的推广普及，粮食产量在逐年提高，按前三年平均亩产值计算地价相应高一些。为了使农民得到适当的补偿，办法仍按国家土地管理法的规定，将补偿费、安置补助费确定为“按征地前该地前三年平均亩产值”为基数计算；并且，根据征地后多余劳动力安置中存在的具体困难，规定了支付征地附加费的内容。由于国家建设用地多集中于城镇近郊一带，因此，造成多余劳动力也相对集中的状况。如郊区一个村就有500多人需要安置；托县一个村80%的人需要安置。按土地管理法规定，多余劳动力由“当地政府通过举办乡镇企业进行安置”。但我市乡镇企业起步晚，基础较差，自我发展能力还比较薄弱，经济效益低，因此安置困难大。而且，由于土地补偿费是双方协商进行，引起土地不断增值。据调查，我市郊区部分土地的地价在全国最高，旗、县、区所在地的土地补偿费实际已超出国家的征地费标准。为了进一步支持乡镇企业的发展，解决多余劳动力的生活和生产，保证法规的有效执行，办法规定“用地单位有农村招工指标的，应首先招收一定数量符合条件的被征地单位的人员”，“没有农村招工的，应支付征地附加费，兴办乡镇企业和服务业，安置剩余劳动力”；同时，为了贯彻“取之于民，用之于民”的原则，对收取的各项费用规定“用于发展生产、不得私分、挪用”。

4、关于乡(镇)村建设用地

随着农村推行责任制和商品经济的发展，近年来，乡(镇)村建设、特别是村民住宅建设速度也随之加快，农民“种田为口粮，增收先建房”的消费观比较突出，耕地减少速度惊人。为了有效地保护耕地，限制乡(镇)村建设自批自用、随意扩大宅基地。办法规定乡(镇)村建设、居民住宅建设“按县级以上人民政府批准的乡(镇)村规划和用地控制指标执行”；农村承包经营户、个体工商户、经济联合体从事非农业生产经营，发展商品经济“应先利用原有房屋、院落”，确需使用集体土地的，经乡(镇)人民政府批准，按国家建设用地审批程序办理；同时根据地理环境位置，既便于农民生活，又保证节约、合理使用土地，对在城市规划区内及位于城市规划控制区；旗、县人民政府所在地需要控制的村；其他镇所在地的村；一般乡村及城镇非农业户建住宅用地的标准及批准权限作了具体规定。并且，为了控制多占耕地、浪费耕地，对乡(镇)村企业建设用地、农村居民，城镇非农业户建住宅使用集体所有的土地，均“实行有偿使用制度”。这样可为建设社会主义新农村开辟资金来源，有利于振兴农村经济。

5、关于土地管理机构

按照土地管理法“县级以上地方各级人民政府都要根据统一管理土地的原则，建立健全土地管理机构”的规定，我市于89年建立了土地管理局，之后土旗、托县、郊区土地管理机构相继成立，由原来长期多头分散管理变成集中统一管理，但执法机构仍不健全，没有乡村管理机构及专职人员，在监督、执行等方面仍不能适应形势发展的需要。办法在明确市、旗、县郊区人民政府设置土地管理机构及其职责的同时，又规定“乡(镇)人民政府配备土地管理人员，负现本行政区域内的土地管理；村民委员会设不脱产土地管理人员，负责规划、管理所辖土地”这样形成了上下较完整的管理体系，强化了土地执法队伍，加强了土地基础工作，保证土地基本国策的贯彻落实。

6、关于法律责任

为了维护地方法规的严肃性、稳定性，更好地为经济建设服务，适应经济发展的需要。办法对违反土地管理规定和破坏土地资源应负的法律责任作了规定，而对违法行为的具体处罚标准没有明确，授权市人民政府另行规定。同时，为了加强廉政建设，防止在解决土地争议中的不正之风。对在变更土地所有权和解决土地所有权、使用权争议过程中，行贿、受贿、敲诈勒索、贪污、盗国家或者集体财物，构成犯罪的，规定“由司法机关依法追究刑事责任”；对土地管理工作人员，徇私舞弊、贪赃枉法的，作了“根据情节轻重，给予行政处分，直到依法追究刑事责任”的规定。这样既体现了对执法人员违法行为从严处理的原则，也有利于促进队伍建设，便于激发执法人员恪尽职守，依法办事，保证土地管理法的正确实施。

以上说明连同办法，请一并审议。