2009年4月7日，省政府第29次常务会议讨论通过了《江苏省农村公路管理办法》（以下简称《办法》）。4月12日，罗志军省长签署省政府第55号令正式发布，将于2009年6月1日起施行。《办法》出台前，农村公路还只是一个政策名词。由于定义的不确定性，导致了法律保障的乏力。农村公路特别是村道建设、养护、管理的责任、资金来源等都只由相关文件规定，不利于农村公路的长期可持续发展。《办法》的出台，明确了村道的法律地位，填补了村道建设、养护和管理等方面法律规范的空白。

一、立法背景

农村公路是全省公路网的有机组成部分，是农村重要的公益性基础设施，是建设社会主义新农村的重要内容和必要保障，是农村经济社会发展的基础条件。农村公路建设、养护和管理是农民群众生产生活中最基本、最迫切、惠及面最广的实事。近年来，省委、省政府高度重视农村公路工作，地方各级党委、政府和有关部门，加大投入，加快建设，全省农村公路得到了快速发展。自2003年以来，通过加强政策创新和资金投入，经过几年连续大规模建设，全省农村交通基础设施落后状况有了显著改观。至2008年底，累计投入395亿元，新、改建农村公路7.18万公里，所有的乡镇通二级公路，所有具备条件的行政村通上了四级水泥路，直接受惠群众近4000万。全省农村公路总里程达到12.8万公里，基本实现了交通部“到2010年东部沿海地区所有建制村通农村公路”的奋斗目标。农村公路的技术及路面结构等级得到了较大提高，极大地改善了农村的发展环境、农业的生产环境和农民的生活环境，为社会主义新农村建设提供了良好的交通保障。

随着农村公路里程的不断增加，农村公路管理、养护的任务日益艰巨。近年来，国家和省对农村公路管理、养护工作十分重视，陆续出台了一系列政策措施。2005年，国务院办公厅印发了《农村公路管理养护体制改革方案的通知》（国办发[2005]49号，以下简称《通知》），对加强农村公路养护管理，建立健全农村公路养护管理体制提出了具体要求。2007年，省政府办公厅印发了《关于加强农村公路管理养护的意见》(苏政办发[2007]58号)（以下简称《意见》）。但是，随着农村公路的快速发展，农村公路管理、养护等方面还存在一些矛盾和问题，如农村公路的建管养主体不是很明确、管养资金缺少全面、稳定的渠道、建管养的要求与评价体系不完善、管养人员不足、管养手段落后等。这些问题直接影响农村公路的正常使用、行车安全和长远发展。为切实解决我省农村公路规划、建设、养护、管理工作中存在的问题，促进我省农村公路的全面、协调、可持续发展，省政府制定出台了本《办法》。

二、农村公路的定义

对农村公路的定义是否科学、合理，直接关系到管理对象是否明确、职责界限是否清晰。国务院《通知》明确：“农村公路（包括县道、乡道和村道）是全国公路网的有机组成部分，是农村重要的公益性基础设施。”《公路管理条例》第三十九条规定：“公路是指经公路主管部门验收认定的城间、城乡间、乡间能行驶汽车的公共道路。”据此，《办法》明确农村公路的范围包括县道、乡道和村道。同时，在附则中分别对县道、乡道、村道的概念作了明确界定，即县道是指连接县级人民政府所在地与乡（镇）人民政府所在地、主要商品生产和集散地、乡（镇）之间，经省交通主管部门验收认定的公共道路，包括不属于国道、省道的县际间、县与外部连接的公路。乡道是指连接乡（镇）人民政府所在地与行政村、行政村之间，经省交通主管部门验收认定的公共道路，包括不属于国道、省道、县道的乡际间、乡与外部连接的公路。村道是指为农村居民生产、生活服务，不属于国道、省道、县道、乡道的，连接行政村之间、行政村通往村民居住规划保留点或者行政村与外部连接，经省交通主管部门验收认定的公共道路。

三、农村公路的建管养责任

《公路法》和《江苏省公路条例》对县道、乡道的建设、管理、养护主体已有明确规定：其中县道由县级交通主管部门履行管理、监督职责；乡道的建设、养护由乡（镇）政府负责，乡道的路政管理由县级交通主管部门负责。交通主管部门可以委托公路管理机构依法行使公路行政管理职责。国务院《通知》进一步明确县级人民政府是本地区农村公路管理、养护的责任主体。省政府《意见》明确乡（镇）政府承担本区域的乡道、村道的养护工作。因此，《办法》明确规定，县级人民政府是本行政区域内农村公路规划、建设、养护、管理的责任主体；乡（镇）人民政府负责本行政区域内乡道、村道的建设、养护工作，并组织协调村民委员会配合做好农村公路的建设、养护和管理工作；村民委员会在当地人民政府指导下，按照村民自愿、民主决策原则，通过一事一议规范程序，组织村民支持配合本行政村区域内农村公路的建设、养护和管理工作。同时明确了各级交通主管部门管理职责。

四、农村公路规划编制

农村公路规划是农村公路建设和管理的基本依据。农村公路规划应当紧紧围绕新农村建设的中心任务和总体要求，根据当地经济社会发展需要和农村工作的实际，科学编制。根据《公路法》，结合我省实际，《办法》规定农村公路规划应当根据当地农村经济社会发展和社会主义新农村建设的需要，按照省交通主管部门制定的农村公路规划编制办法编制，并且要与干线公路网相衔接，与镇总体规划、乡规划、村庄规划等规划相协调。由于《公路法》已经规定了县道、乡道规划的编制和审批程序，《办法》对村道规划的编制和审批特别作了具体的规定：村道规划由县（市、区）交通主管部门协助乡（镇）人民政府编制，征求同级有关部门意见后，报县（市、区）人民政府批准，并报设区的市交通主管部门备案。

五、农村公路的建设

农村公路建设应当根据实际需求，因地制宜，合理地确定建设标准；根据各地交通的发展状况，地形地貌特点科学地确定技术指标。目前（2009年），我省县道、乡道一般按照等级公路的标准建设，而村道则根据当地实际需要和经济条件确定标准。《办法》确定我省新建、改建县道应当达到三级以上公路标准；新建、改建乡道应当达到四级以上公路标准；新建、改建村道应当达到省交通主管部门确定的标准。为节约资源、保护环境，充分考虑安全问题，《办法》对农村公路建设环境影响评价和安全管理设施的设置规范作了规定，并明确要求农村公路建设应当贯彻切实保护耕地、节约用地的原则，具备条件的，应当利用原有土路基、桥梁，减少地面建筑物、构筑物和地下管线等设施的拆迁。

六、农村公路的养护

农村公路的使用只有同科学的管理与及时、专业的养护相结合，才能获得良好的效果。由于农村公路等级低，抵御自然灾害的能力弱，建成后的养护管理是一个比较突出的问题，应当得到足够的重视。完善农村公路养护的制度标准，加强农村公路养护监管力度，可以提高农村公路的使用效率和使用寿命。参照省政府办公厅《意见》和兄弟省市的做法，《办法》明确县（市、区）交通主管部门的公路管理机构为县道的养护主体，同时对乡道、村道的养护进行技术指导和质量督查。乡（镇）政府为乡道、村道的养护主体，由其明确相应机构或者人员负责乡道、村道的日常养护工作。为提高农村公路养护质量和资金使用效益，推进农村公路养护的市场化，逐步实现专业化养护，《办法》规定农村公路的改善工程和大修、中修应当逐步实行专业化、机械化、市场化，采取向社会公开招标的方式，择优选定具有相应资质的养护作业单位，保障农村公路养护质量。根据多年来农村公路养护工作的经验，为充分发挥沿线群众爱路护路的积极性，做好农村公路养护工作，《办法》鼓励农村公路沿线单位出资或者村民投工投劳从事乡道、村道的小修保养。将乡道、村道两侧的绿化与乡道、村道的小修保养相结合，实行谁种植、谁所有、谁受益。

七、农村公路的路政管理

消除农村公路事故隐患，保护路产，维护路权，确保农村公路畅通，是农村公路路政管理的重要内容。《公路法》、《江苏省公路条例》仅仅对县道、乡道的路政管理的主体和内容作了规定。而村道路政管理的主体和内容，法律、法规还没有明确的规定。相对于面广量大的村道而言，由目前（2009年）数量较少的路政专职管理人员对村道进行日常管理不太现实。《办法》确定了乡（镇）政府从保护路产路权的角度对村道进行管理，村民委员会和公路沿线群众参与维护村道路产路权这一符合村道特点的管理方式。即乡（镇）人民政府应当组织村民委员会以及村道沿线的单位、个人开展村道的路产路权保护工作；对村道造成损坏的，应当向乡（镇）人民政府赔偿。针对农村公路线形差、路面等级相对较低、使用不规范等特点，《办法》规定了一系列的对农村公路的保护措施，如在农村公路及农村公路边沟（截水沟、坡脚护坡道、硬化路面）外缘起不少于1米范围内不得摆摊设点、堆放物品、倾倒垃圾、设置障碍、挖沟引水、利用公路边沟排放污物；不得打谷晒场、漫路灌溉、作业种植、焚烧秸秆等废弃物、堆粪沤肥、撒漏污物；不得利用农村公路桥梁进行带缆、牵拉、吊装等施工作业，设置不符合标准的高压电力线和易燃易爆的管线；不得在农村公路桥梁桥孔内堆放易燃易爆物品、明火作业、搭建各类设施；大型、超载、超限车辆不得在四级及四级以下农村公路上行驶；车辆不得在运输货物着地的情况下行驶；不得损坏、擅自移动、涂改农村公路附属设施，等等。在村道建筑控制区内，除公路防护、养护需要和必要的农田水利、电力、通讯、供水等设施建设外，禁止修建建筑物或者构筑物。在村道建筑控制区内埋设管线、电缆设施的，应当接受乡（镇）人民政府的管理。任何单位和个人不得擅自占用和挖掘农村公路等等。

八、农村公路建设与养护资金的筹集

国务院《通知》要求“建立健全以政府投入为主的稳定的养护资金渠道”，“地方各级人民政府应当根据农村公路养护的实际需要，统筹本级财政预算，安排必要的财政资金，保证农村公路正常养护”。按照国家和省关于农村公路建设和养护资金来源的政策规定，借鉴外省的相关做法，《办法》规定农村公路建设、养护资金按照县乡筹集、省市补助、社会多元化投资的原则进行筹集。除各级政府安排的财政性资金、国家和省补助的专项资金外，还可以通过村民委员会通过一事一议等方式筹集的用于村道建设、养护的资金，接受企业、个人等社会捐助，或者通过拍卖、转让农村公路（桥梁）冠名权、路域资源开发权等运作方式筹集。

此外，对农村公路建设、养护达不到规定要求、损坏、污染或者影响农村公路畅通、侵害农村公路及其附属设施、在村道建筑控制区范围内修建建筑物或者构筑物等违法行为，《办法》明确了相应的法律责任。