一、立法的必要性
2015年3月，十二届全国人大三次会议通过了《关于修改<中华人民共和国立法法>的决定》，在立法体制、工作机制和立法程序等方面对立法法作出了许多重大修改，进一步明确规章的制定权限范围，规定了深入推进科学立法、民主立法的新举措。党的十九大明确提出，推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。2017年12月，国务院公布《关于修改<规章制定程序条例>的决定》，进一步规范了规章制定程序。同时，随着经济社会的持续发展和各项改革的不断深化，我省的行政立法工作积累了一些新做法、新经验，面临一些需要研究解决的新情况、新问题，人民群众对加强和改进行政立法工作也有新期盼。在今年6月召开的全省立法工作会议上，省委、省政府对今后一个时期全省行政立法工作提出了明确要求，强调要把立法工作摆在法治政府建设的突出位置来谋划和推进，紧扣高质量发展要求，着力加强和改进行政立法工作。为了贯彻落实党的十九大精神和省委省政府要求，适应立法工作的新形势、新任务、新要求，有必要制定《江苏省规章制定程序规定》，保障修改后的《中华人民共和国立法法》和《规章制定程序条例》在我省全面贯彻实施，切实提高立法质量。
二、起草的主要思路
在起草《江苏省规章制定程序规定（草案）》，以下简称《规定（草案）》工作中，注意把握了以下几点：一是认真贯彻落实党中央和省委省政府决策部署。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想指导行政立法工作，立足实际情况，全面贯彻落实中央和省委、省政府关于立法体制机制、工作程序的举措和要求。二是重点围绕提高立法质量完善制度。认真总结多年来我省在推进科学立法、民主立法、依法立法方面的实践经验，将一些好的做法通过《规定（草案）》提炼出来、固定下来，并针对行政立法工作中存在的一些问题，规定改进和完善立法工作的制度、措施。三是按照积极稳妥原则确定具体内容。既体现改革发展要求，又考虑规章的稳定性，对属于具体工作制度和立法技术层面的问题，通过加强和改进相关工作予以解决。
三、主要内容
（一）关于《规定（草案）》的适用范围。根据新的立法法的规定和省人大常委会的决定，省和13个设区的市人民政府均具有规章制定权限。《规定（草案）》明确省和设区的市人民政府规章（以下简称规章）的立项、起草、审查、决定、公布、解释等，适用本规定，违反本规定制定的规章无效（第二条）；拟订省、设区的市人民政府提请本级人民代表大会及其常务委员会审议的地方性法规草案，参照本规定执行（第四十五条）。
（二）关于发挥政府立法部门的组织协调作用。《中共江苏省委贯彻落实<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>的意见》要求强化政府法制机构在政府立法中的组织协调作用。《江苏省贯彻落实<法治政府建设实施纲要（2015—2020年）>实施方案》也对此提出了具体要求。为此，《规定（草案）》明确政府立法部门在规章制定工作中的职责（第五条第二款）。同时，作了以下规定：一是突出了政府立法部门在立法计划编制、实施中的组织、指导作用（第八条、第九条、第十一条第一款、第十二条第二款）。二是强化了政府立法部门对规章草案送审稿的审查把关。明确了政府立法部门审查内容、退回起草单位或缓办的情形（第二十二条、第二十三条、第二十四条）。三是强化了立法协调的权威性。明确经过协调达成一致意见的，有关部门应当充分尊重；经过充分协调不能达成一致意见的，政府立法部门应当将主要问题、有关机构或者部门的意见和政府立法部门的意见及时报本级人民政府领导协调，或者报本级人民政府决定（第三十条）。此外，还规定了政府立法部门对规章解读及解释的审查责任（第三十五条、第三十七条）。
（三）关于公众参与行政立法。健全公众参与行政立法的制度和机制，是保证行政立法充分反映人民意愿，提升立法民主化水平，提高立法质量的重要保障。对此，《规定（草案）》完善了公众参与行政立法的制度和机制：在立项环节，政府立法部门可以通过走访基层单位、立法联系点以及在门户网站、报刊等媒体上向社会公开征集的方式，征集规章项目建议（第八条）。在起草环节，起草单位应当采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式，广泛听取有关机关、组织和公民的意见（第十五条）；涉及妇女、未成年人、老年人、残疾人等法律特殊保护群体权益的，应当专门听取有关群体和组织的咨询意见；涉及重大利益调整或者重大法律、专业技术等问题的，应当组织有关机关、团体、专家学者、基层工作者、行业协会等方面的代表进行论证；有较大争议的，可以委托教学科研单位、专业智库等就争议事项开展评估（第十六条）。审查环节，政府立法部门应当就规章送审稿涉及的主要问题，深入基层进行实地调查研究，听取基层有关机关、组织和公民的意见；可以根据规章送审稿调整内容的实际情况，通过立法基层联系点收集基层意见和建议（第二十六条）；涉及经济社会发展重要事项，公民、法人或者其他组织切身利益，法律特殊保护群体权益等情形的，政府立法部门可以根据实际需要与本级政协有关专门委员会等机构开展立法协商，听取政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织的意见（第二十七条）。通过构建从立项、起草到审查全过程的征求公众意见机制，为公众参与行政立法提供了制度保障。
（四）关于完善立法工作机制和立法程序。科学、完备的立法工作机制和立法程序，是提高立法质量的重要保证。根据各方面的意见，同时按照立法法的有关规定，草案作出以下规定：一是完善立法计划编制程序，规定了纳入立法计划项目的条件，进一步明确了编制立法计划的具体要求（第十条、第十一条第二款）。二是健全规章草案的起草机制，除了规定由部门起草以外，还对委托起草、政府立法部门直接起草作了规定（第十四条），着力改变以部门需求为导向制定立法项目的工作机制，建立政府需求、部门需求、社会需求相统一的立法项目筛选机制。三是建立重大决策先行决定机制，起草的规章涉及公民、法人或者其他组织切身利益的重大改革或者重大行政措施等需要省、设区的市人民政府决策的事项的，起草单位应当依法开展社会稳定风险评估，提出解决方案，先行报省、设区的市人民政府决定（第十九条）。四是完善规章清理、立法后评估制度，健全规章解释程序，推进立改废释并举，以切实增强行政立法的科学性（第三十七条、第四十条—第四十三条）。
2018年12月23日，省政府第22次常务会议审议通过《江苏省规章制定程序规定》（以下简称《规定》）。12月27日，吴政隆省长签署省政府第123号令，正式公布《江苏省规章制定程序规定》，自2019年3月1日起施行。《规定》共7章47条。
党的十八大以来，党中央对新时代立法工作提出了一系列新要求，强调在立法过程中要“抓住提高立法质量这个关键”，要“推进立法精细化”，“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治”。2015年3月，十二届全国人大三次会议审议通过关于修改立法法的决定，在立法体制、工作机制和立法程序等方面对立法法作了许多重大修改，进一步明确了规章的制定权限范围，规定了深入推进科学立法、民主立法的新举措。2017年12月，国务院公布《关于修改〈规章制定程序条例〉的决定》，进一步规范了规章制定程序。同时，随着经济社会的持续发展和各项改革的不断深化，我省的政府立法工作积累了一些新做法、新经验，面临一些需要研究解决的新情况、新问题，人民群众对加强和改进政府立法工作也有新期盼。省委、省政府明确强调要把立法工作摆在法治政府建设的突出位置来谋划和推进，以高质量立法护航高质量发展。为了贯彻落实党中央部署和省委省政府要求，适应立法工作的新形势、新任务、新要求，有必要制定《江苏省规章制定程序规定》，保障修改后的《中华人民共和国立法法》和《规章制定程序条例》在我省全面贯彻实施，切实提高立法质量。
在起草修改过程中，重点把握了以下几点：一是在政治方向上，强化党对政府立法工作的领导，确立相关制度和程序；二是在规范内容上，坚持问题导向，在提炼经验的同时，重在解决影响规章制定质量的突出问题，规定改进和完善立法程序的具体措施；三是在立法技术上，体现精简、特色原则，除必要的逻辑衔接外，对上位法已作规定的，一般不作重复规定。
《规定》围绕保证立法质量，主要规范了规章的立项、起草、审查、决定、公布、解释等方面内容，涉及规章制定的各个方面，是一部规范政府立法行为、推进依法行政、建设法治政府的重要规章。其特点主要体现在：
一、坚持党对政府立法工作的领导
党的十九大明确提出，必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面。加强党对立法工作的领导，是做好立法工作的根本保证。为此，《规定》开宗明义在总则中明确，制定规章应当贯彻落实党的路线方针政策和决策部署；制定政治方面法律、法规的配套规章和重大经济社会方面的规章，应当按照规定及时报告同级党委；坚持立法与改革决策相结合。同时在分则中规定：政府立法部门根据党委工作安排，可以直接提出制定规章项目或者交由相关部门研究并提出意见；政府立法部门对规章送审稿从是否贯彻落实党的路线方针政策和决策部署，是否按照有关规定报告同级党委等方面进行审查，等等，使党的领导在政府立法工作中得到全面落实，有效保证立法决策与党委重大决策部署相衔接，体现党委在地方立法工作中总揽全局、协调各方的领导核心作用。另外，《规定》还将是否符合社会主义核心价值观，作为政府立法部门审查规章送审稿的具体标准和必经程序，在立法过程中落实意识形态工作要求。
二、坚持立改废释并举
良法是善治之前提。全面依法治国，建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。为依法推进和保障改革，增强规章的及时性、系统性、针对性和有效性，《规定》在我省原有两份省政府办公厅主要规范立法审查协调程序文件的基础上，按照国务院《规章制定程序条例》要求，总结立法实践，将规章制定程序拓展到立改废释全过程，建立和完善了立法评估（包括前评估、中评估和后评估）、清理（包括定期清理和专项清理）、解释（包括规章解读、立法解释以及规章释义）等具体制度。立法评估方面，《规定》明确事关经济社会发展全局的规章以及涉及公民、法人或者其他组织切身利益的规章实施满3年，其他规章实施满5年，或者规章有其他规定情形之一的，规章实施机构或者部门应当组织开展立法评估，必要时，政府立法部门可以组织规章实施机构或者部门开展评估；开展立法评估应当形成评估报告报本级人民政府，并抄送政府立法部门；评估报告包括对规章的合法性、合理性、协调性等规范性评价，对规章的社会知晓度、满意度等实效性评价，以及针对规章存在的主要问题、原因提出进一步完善的具体对策建议等内容。规章解读和解释方面，《规定》要求规章实施机构或者部门应当自规章公布之日起30日内，经政府立法部门审查，在本级人民政府门户网站对规章进行解读，必要时，可以采取专题访谈、召开新闻发布会等方式进行解读；规章的规定需要进一步明确具体含义，或者规章制定后出现新的情况需要明确适用规章依据的，由规章实施机构或者部门提出解释意见并经政府立法部门审查，也可以由政府立法部门直接提出意见，报请本级人民政府批准后公布。规章清理方面，《规定》明确省、设区的市人民政府可以每5年组织一次对规章的全面清理，根据国家要求或者本行政区域经济社会发展需要，及时组织对规章的专项清理，清理结果应当向社会公布。此外，《规定》还明确省、设区的市人民政府可以建立规章数据库，及时将规章及其解释文本以及规章的修改、废止等情况纳入数据库，并向社会公布。
三、突出立法机制的科学性
推进科学立法，使规章最大程度接近和反映事物发展规律，是提升立法质量的内在要求。在调研和征求意见的基础上，《规定》结合我省实际，进一步创新优化了政府立法工作机制：一是建立重大决策先行决定制度。起草的规章涉及公民、法人或者其他组织切身利益的重大改革、重大行政措施的，起草单位应当按照规定程序先行报省、设区市政府决定。二是完善立法项目征集、论证、协调机制。规定了多种途径征集规章立项建议，明确必要时可以组织评估论证，设区市政府规章制定工作计划应当与省政府规章制定工作计划相协调，政府立法部门可以根据党委、政府工作安排以及人大议案、代表建议和政协委员提案等实际工作需要，直接提出规章项目。三是健全多元化起草机制。改进过去单纯由部门直接起草的立法模式，规定涉及规范政府共同行为或者其他综合性较强的规章，可以由政府立法部门组织起草；专业性较强的规章可以委托起草。四是规范意见咨询机制。将国家新的要求以及实践中已创立且行之有效的专项咨询制度入法固化，如公平竞争审查、性别平等咨询评估、专业论证等。为落实支持民营企业发展要求，《规定》进一步明确，在公平竞争审查中要听取包括民营企业在内的市场主体的意见，专业论证要组织民营企业商会等方面的代表，立法协商要听取工商联的意见。
四、突出立法程序的民主性
推进民主立法是保证政府立法正当性的必然要求。健全公众参与政府立法的程序机制，拓宽公众参与渠道，是政府立法充分反映民意、提升立法水平的重要途径。为此，《规定》从以下四个方面进一步完善立法程序，实行“开门立法”：一是推进立法公开。将公开落实到立项、起草、审查、发布等规章制定的各个环节，鼓励公众有序参与规章项目征集、公开征求意见、听证、咨询论证、评估等立法过程，提出意见和建议。二是发挥立法基层联系点作用。对我省已经建立的政府立法基层联系点制度予以确认，将其作为收集基层群众意见、检验立法成效的切入点，推动将联系点建设成为集立法意见征询、协助开展立法调研、法规规章实施情况反馈等功能于一体的综合性基地，建立民意“直通车”。三是强化立法听证实效。针对实际工作中存在的听证走过场、程序功能彰显不足问题，总结我省立法经验，明确听证会可以采取小型化、连续召开的方式进行，重点针对核心制度、核心条款听取意见；起草单位应当根据听证笔录制作听证报告，载明听证会的基本情况，归纳整理听证会意见，逐条阐述对意见的吸纳处理情况及其理由。四是建立意见反馈制度。规定政府立法部门对社会公众反映集中的意见和建议，应当以适当的形式反馈采纳情况。 2100433B
