省人大常委会：
省十二届人大常委会第十五次会议对《江西省矿产资源管理条例(草案)》(以下简称草案)进行了一审。会后，省人大常委会法工委与省人大环资委进行了立法交接，并通过江西人大新闻网向社会公开征求意见。2014年12月，省人大常委会法工委会同省国土资源厅赴基层开展了调研，召开了政府有关部门、法院及矿山企业代表参加的座谈会，考察了部分矿山企业，同时邀请了立法顾问参与草案修改工作。2015年1月4日，省人大常委会副主任魏小琴主持召开了省直有关部门和部分省属矿山企业负责同志参加的调研座谈会，听取修改意见和建议。2月初，根据各方面意见修改形成了草案修改征求意见稿后，再次征求了省直有关部门和单位的意见。3月初，赴广西、云南进行了立法调研。3月17日，魏小琴副主任召集省人大法制委、常委会法工委，省政府法制办，省国土资源厅就草案涉及的几个重大问题进行了协调。现将调研情况报告如下：
一、关于矿产资源规划
一审时，省人大环资委审查报告认为，矿产资源规划是落实国家矿产资源战略、加强和改善矿产资源宏观管理的重要手段，是依法审批和监督管理矿产资源勘查、开发利用和保护的重要依据，为加强规划的引领、规范作用，促进矿产资源科学管理，建议充实矿产资源规划管理的有关内容。有委员提出，制定全面的、符合国家要求的、结合我省实际的矿产资源开采规划对于强化矿产资源管理非常必要。调研时，基层有意见认为当前大矿边上设置小矿、零星矿普遍，关键是没有做好规划，管理不严。省直有关部门提出，国土资源部制定的《矿产资源规划编制实施办法》已经就矿产资源规划的编制与实施作了具体规定，地方性法规对此只作原则规定即可。
综合上述意见，我们认为，为了从源头上解决矿产资源管理方面的问题，应当从加强矿产资源规划开始。因此，草案修改稿充实了“矿产资源规划”的内容，并设专章以凸显规划的重要性。在草案第六条的基础上，对矿产资源规划编制的原则、分类、批准程序以及实施作了进一步完善和修改，同时规定“矿产资源规划应当划定本行政区域矿产资源禁采区、限采区的范围，并予以公告。”
二、关于探矿权、采矿权的取得
草案第三章规定了探矿权、采矿权的出让，并在第十条界定了招标出让、拍卖出让、挂牌出让、协议出让和申请出让的概念。对此，省直有关部门解释为，实践中，探矿权、采矿权通过出让的形式取得，参照了建设用地使用权一级市场交易的做法。调研中，有意见认为，矿产资源法及国务院相关行政法规规定，矿产资源勘查、开采应当经有审批登记权限的地质矿产主管部门审批登记，取得勘查许可证、采矿许可证。
鉴于矿产资源法和矿产资源法实施细则等国务院有关行政法规已有明确规定，行政许可法也规定，有限自然资源的开发利用，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。为此，草案修改稿将出让修改为矿产资源勘查、开采的行政许可，增加一条作为第十三条，明确矿产资源勘查、开采实行许可证制度，删除了草案第十条、第十一条，对草案其他条款中涉及探矿权、采矿权出让的内容作了相应修改、删除。
三、关于探矿权、采矿权的招标、拍卖、挂牌
草案第二章第二节对探矿权、采矿权招标、拍卖、挂牌方式作了具体规定。审议时，有委员提出，国家和我省对招标、拍卖行为已经有专门的法律、法规规定，条例对此再作规定，是否有必要？还有委员提出，国家法律、行政法规对挂牌没有具体规定，地方性法规是否能对挂牌作出创设性规定？对此，省直有关部门解释是，实践中，我省和外省主要以国土资源部2003年出台的《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)》为依据，采取招标、拍卖、挂牌等方式实施矿产资源勘查、开采的行政许可，有必要通过地方性法规作出进一步规范，这也是地方立法的特色。
根据国务院矿产资源勘查区块登记管理办法和矿产资源开采登记管理办法规定，探矿权、采矿权可以通过招标投标的方式有偿取得。为此，地方性法规可以规定，招标是有偿取得探矿权、采矿权的一种方式，但能否同时规定拍卖、挂牌为探矿权、采矿权有偿取得的方式，有待请示全国人大常委会法工委。
四、关于探矿权、采矿权抵押以及采矿权租赁
草案第五章对探矿权、采矿权抵押以及采矿权租赁作了一些规定。审议时，有委员提出，探矿权、采矿权抵押以及采矿权租赁方面的内容涉及民事基本制度，地方没有立法权，建议条例不作规定。还有委员提出，要对地方性法规边界在哪里进行斟酌。省直有关部门和基层有意见认为，探矿权、采矿权抵押有利于矿山企业融资，增强矿山企业市场竞争力，采矿权租赁有利于矿产资源的开发利用。基层还有意见认为，采矿权租赁不便于矿产资源开采行为的管理，不利于矿产资源及矿山地质环境的保护。
考虑到矿产资源法、矿产资源法实施细则以及物权法、担保法、不动产登记暂行条例等法律、行政法规，对探矿权、采矿权抵押和采矿权租赁均未作出规定，只有国务院矿产资源法实施细则对出租采矿权的行为设定了处罚。为此，地方性法规能否规定探矿权、采矿权可以抵押和采矿权可以租赁，并由原发证机关予以登记，有待向全国人大常委会法工委请示。
五、关于矿山地质环境恢复治理保证金制度
草案第五十九条、第六十条对实行矿山地质环境恢复治理保证金制度作了规定，拟授权省人民政府制定保证金存储、使用、提取和管理的具体办法。调研修改过程中，委员、省直有关部门和基层对矿山地质环境恢复治理保证金制度提出了不同意见：有的认为该保证金属于企业所有，不是财政资金，财政部门不能介入其中；有的认为该保证金占用了矿山企业大量的流动资金，不利企业发展壮大，且该制度对矿山地质环境恢复治理的实际效果值得商榷；还有的认为该保证金制度是国家推动建立的，且已经实施多年，地方性法规应当进行规范，以更好地发挥该保证金制度的作用。 据了解，根据财政部、国土资源部和环保总局联合发布的《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》(财建〔2006〕215号)关于矿山企业分年预提矿山环境治理恢复保证金的要求以及国土资源部《矿山地质环境保护规定》，实践中，我省已于2008年推行矿山地质环境恢复治理保证金制度，并于2010年开始启动。截止目前，在我省的矿山企业已存储了近10亿元的保证金。但由于缺乏保证金的提取机制，至今尚未有企业成功提取保证金。为了推动矿山地质环境的保护与恢复治理，草案修改稿维持草案关于实行矿山地质环境恢复治理保证金制度及有关授权省人民政府制定具体办法的规定，同时，为增强法规的可操作性，在草案修改稿第六十六条明确矿山地质环境恢复治理保证金制度按照“企业所有、政府监管”的原则实行，第六十七条补充规定了银行的选定方式，要求保证金专款专用，不得用于质押或者挪作他用，第六十八条完善了对恢复治理工程组织验收的内容。
江西省人大法制委员会
江西省人大常委会法制工作委员会
2015年3月24日
