主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

受省政府委托，现对《关于加快处置海南经济特区停缓建工程的决定》(草案)作起草说明。

一、起草《决定》的必要性

2001年5月，《海南省停缓建工程处置规定》和《海南省闲置建设用地处置规定》由省政府颁布执行后，对加快停缓建工程和闲置建设用地处置工作起了很大作用，取得了规章依据上的突破。至今年6月止，全省共有454宗停缓建工程申报了处置方案，涉及原报建面积1352万平方米，占总量的83%，但动工建设的只有567万平方米，占总量1631万平方米的35%。全省被司法查封的闲置建设用地5170公顷，占闲置建设用地总量23788.5公顷的21.73%，且这些土地大多都属于利用价值较高的闲置土地。现在我省的处置工作已进入了攻坚阶段；出现了新的问题：一是现执行的处置停缓建工程和闲置建设用地的规定属于政府规章，法律地位不够；二是停缓建工程代为处置方法及其合法性没有得到法规的确认；三是闲置已满两年、被司法查封超过6个月的闲置建设用地，能否由市、县、自治县政府依法无偿收回使用权等问题，法院在处理此类案件时，只能参照省政府的规章，而不能直接适用，尤其是在省外法院诉讼，这些问题更为突出。如果不及时出台地方性法规加以解决，将延迟停缓建工程和闲置建设用地处置工作进程。因此，补充和完善过去的有关规定，将处置停缓建工程和闲置建设用地的政府规章提升为地方性法规已显十分必要。

二、《决定》起草过程

根据汪省长关于由省建设厅(处置办)向省政府提出处置积压房地产特别是“半拉子”工程的新举措的指示，以及吴昌元副省长关于起草拍租处置停缓建工程法规的批示，省建设厅在充分调查研究的基础上起草了《海南省人大常委会关于加快处置停缓建工程的决定(草案送审稿)》(以下简称《决定(草案)》)。7月26日，汪省长主持省长办公会议，邀请省人大法规室等有关领导参加，讨论研究了该《决定(草案)》我们根据会议决定又进行了修改，并送海口、三亚、琼山三市和省高院、国土资源厅等"para" label-module="para">

三、《决定》起草的主要依据

1、国务院办公厅印发的《处置海南省积压房地产试点方案》。

2、《中华人民共和国城市规划法》第四十条规定：“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款”。

3、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十五条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年末动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因无可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必须的前期工作造成动工开发迟期的除外”。

4、《中华人民共和国土地管理法》第七十三条规定：“买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

《土地管理法》第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”

《土地管理法》第七十八条规定：“无权批准征用、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征用土地的，其批准文件无效，对非法批准征用、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。非法批准、使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用土地论处。

非法批准征用、使用土地，对当事人造成损失的，依法应当承担赔偿责任。”

5、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百三十五条规定：“人民法院适用普通程序审理的案件，应当在立案之日起六个月内审结。有特殊情况需要延长的，由本院院长批准，可以延长六个月；还需要延长的，报请上级人民法院批准。”

6、《城市房地产开发经营管理条例》第四条规定：“国务院建设行政主管部门负责全国房地产开发经营活动的监督管理工作。

县级以上地方人民政府房地产开发主管部门负责本行政区域内房地产开发经营活动的监督管理工作。

县级以上人民政府负责土地管理工作的部门依照有关法律、行政法规的规定，负责与房地产开发经营有关的土地管理工作”。

7、最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》第一百零七条规定：“人民法院执行生效法律文书，一般应当在立案之日起六个月内执行结案，但中止执行的期间应当扣除。确有特殊情况需要延长的，由本院院长批准。”

8、《海南省经济特区城市规划条例》第六十二条规定：“在城市规划区内未取得建设工程规划许可证或违反建设工程规划许可证进行建设，改变土地使用性质，占用广场、园林绿地、水源地、文物古迹、风景名胜、高压供电走廊、电讯广播通道，压占道路控制线、地下管线的，由县级以上人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除违法建筑物、构筑物，并可处以违法工程造价20%以上50%以下的罚款。”

9、《城市危险房屋管理规定》(建设部令第4号)第九条规定：“被鉴定为危险房屋的，一般可分为以下四类进行外理：

（一）观察使用。适用于采取适当安全技术措施后，尚能短期使用，但需继续观察的房屋。

（二）处理使用。适用于采取适当技术措施后，可解除危险的房屋。

（三）停止使用。适用于已无修缮价值，暂时不便拆除，又不危及相邻建筑和影响他人安全的房屋。

（四）整体拆除。适用于整幢危险且已无修缮价值，需立即拆除的房屋”。

四、《决定》主要条款说明

（一）关于停缓建工程申报处置方案的期限问题

本决定第一条规定，自本决定实施之日起60日内申报处置方案，签订处置合同，办理补充报建手续。我省开展处置；积压房地产工作已三年多，如果停缓建工程项目属于原开发商的，他们到现在已应该制定处置方案，或者也有处置的计划和初步设想，60日的申报时间应基本足够；如果该项目是刚追债确权过户过来的，按照基本建设程序，60日的时间非常紧张，对此类项目，市、县、自治县人民政府可根据具体情况，适当延长申报期限。

（二）关于签订处置合同，办理补充报建手续问题

为了杜绝再出现烂尾楼，市、县、自治县人民政府在审批停缓建工程处置方案时，应根据《房地产管理法》第二十五条的规定，与产权人签订处置合同，约定开工和竣工期限、违约条款等，规范建设项目的建设。本决定第一条所讲的办理补充报建手续，并不是指按新建项目的报建程序办理停缓建工程复工报建手续，这里所指的是依据新修编后的城市规划，结合该项目的历史情况和建造成本等因素，重新核定该项目的容积率、绿化率等指标，在办理过程中必须坚持特事特办，简化手续的原则，市、县、自治县人民政府必须制定相应的办理程序，并将之向社会公布，接受监督。

（三）关于对产权人愿意且有能力处置的停缓建工程的复工建设问题

由于产权人的自身情况和项目的具体情况不同，非常复杂，因此，我们对愿意且有能力处置停缓建工程的这部分产权人采取较为宽松的政策，在停缓建工程的复工建设问题上，本决定第二条给产权人提供了较为灵活的处置方式，由其根据项目自身情况选择处置方式自己处置，也可以委托处理机构代为处置，但不论采取何种方式处置，都必须报经市、县、自治县人民政府批准后方可复工。

（四）关于代为处置问题

本决定第三条主要是解决产权人不愿意配合政府开展处置工作，或虽愿意，但没有能力，或者由于其他原因，至使停缓建工程至今尚未处置的问题。对停缓建工程的处置，国家法律、法规目前虽然没有具体规定，但它是我省经济发展中必须解决的问题，已成为我省处置积压房地产工作中的难点问题，不及时解决将延迟整个处置工作进程。如果不赋予政府一定的强制手段，停缓建工程的处置工作将难于打开局面。因此，在总结海口市代为处置和三亚市代为转让的经验教训的基础上，制定了本决定第三条，即“停缓建工程有下列情形之一的，由市、县、自治县人民政府与产权人协商处置，协商不成的，由市、县、自治县人民政府代为处置：（一）未按规定申报处置方案、签订处置合同或者办理补充报建手续的；（二）未按市、县、自治县人民政府批准的处置方案实施的。这是本决定的核心条款，是促进和加快停缓建工程复工建设的有效手段。

在海南省政府、建设部、财政部、人民银行、国土资源部目前上报国务院的《处置海南省积压房地产补充方案》中(以下简称《补充方案》)，给海南省处置积压房地产的期限是五年，如果海南不采取果断措施，将难于完成处置工作任务，且《补充方案》也同意海南省采取一定限度的代为处置手段。可以说代为处置是目前我们找到的处置停缓建工程最为有效的办法，同时也是对《补充方案》的探索。因此，省人大常委如通过该《决定》后，针对代为处置过程中存在的问题，省政府还将制定实施办法，在操作程序和实体问题上尽量保障产权人的利益。我们主要在价格评估的委托、对评估结果异议的鉴定、对租赁方案的制定等方面，让产权人参与和监督，形成相互制约的机制。在工作方法上，尽量与产权人协商达成代为处置协议，避免采取强制代为处置，减少矛盾和冲突。

(五)关于停缓建工程的拆除与补偿问题

1.本决定第六条第（五）项关于“经批准建设，但不符合现行城市规划的”，主要是指两方面的情况，一是项目虽经市、县、自治县规划(建设)主管部门批准建设，但项目的规划建设违反了城市规划，市、县、自治县人民政府或主管部门在审批和管理中负有责任的，拆除时必须给予相应的补偿。二是项目的建设虽没有违反城市规划，但现在城市规划修编后，不符合现城市规划要求，市、县、自治县人民政府认为需要拆除的，拆除时必须给予相应补偿。

2．本决定第六条第(六)项关于“未按规划批准的”，主要是指主管部门未按法定程序或者未按城市规划要求批准项目建设，主管部门负有责任的，市、县、自治县人民政府拆除建设项目时，必须给予相应补偿。

(六)关于人民法院查封的闲置建设用地和停缓建工程的处置问题

目前我省被各级人民法院查封的建设用地约有5170公顷，在海口和三亚被查封的房屋就有130万平方米以上，这部分积压房地产的处置工作没法进行。根据城市房地产管理法第二十五条关于“满二年未动工开发的，可无偿收回土地使用权”的规定，民事诉讼法第135条关于“适用普通程序审理的案件，应当自立案之日起6个月内审结的规定”、最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行Ⅻ第107条关于“人民法院执行生效法律文书，一般应当在立案起六个月执行结案的规定”等有关规定，以及省人大，省高院有关负责同志在省政府常务会议上的建议，在本决定第七条中规定“各级人民法院应当支持和配合处置停缓建工程和闲置建设用地工作，在法定期限内审结停缓建工程和闲置建设用地案件。对闲置已满二年、被查封超过6个月的闲置建设用地，由市、县、自治县人民政府依法无偿收回土地使用权；对被查封超过6个月的停缓建工程，由市、县、自治县人民政府代为处置。”

以上说明，请审议。