主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
《淮安市地下管线管理条例》（以下简称《条例》）已由淮安市第八届人民代表大会常务委员会第四次会议于2017年6月26日制定，报请本次省人大常委会会议审议批准。现就《条例》作如下说明：
一、制定《条例》的必要性和依据
地下管线是保障经济社会运行的重要基础设施和“生命线”。近年来，随着城镇化的快速推进，我市地下管线的数量和规模越来越大，构成状况越来越复杂，城市道路常常反复“开膛破肚”，人民群众反映强烈。地下管线管理方面暴露出诸多方面的问题和不足：涉及部门和单位多，缺乏有效的协调机制，难以形成管理合力；管线建设规划滞后，计划性弱，建设中浪费社会资源现象严重；地下管线信息汇交率低，地下管线信息动态管理没有长效机制，直接影响地下管线普查数据库的准确性等等。为了强化对地下管线的管理，将我市地下管线管理工作纳入法制化的轨道，以保障地下管线的有序建设和长久安全运行，制定《淮安市地下管线管理条例》显得十分必要而迫切。
《条例》制定的依据主要有：《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国建筑法》、《江苏省城乡规划条例》等法律、法规，借鉴了《陕西省城市地下管线管理条例》、《青岛市城市地下管线管理条例》、《昆明市城市地下管线管理条例》、《长沙市城市地下管线管理条例》等地方性法规。
二、制定《条例》的经过
条例是淮安市人大常委会2017年立法计划项目。2017年4月27日，淮安市八届人大常委会第三次会议对市人民政府提请的《淮安市地下管线管理条例（草案）》进行了初次审议。会后，市人大常委会法工委书面征求了立法咨询顾问的意见，并在淮安市人大网站、政府网站及淮安日报上公布了草案，公开征求社会意见。5月份法工委先后六次召开由管线建设单位、管线管理单位、管线行政主管部门、管线行业主管部门负责人以及法制委员会委员、部分立法咨询顾问参加的立法论证会，进一步了解地下管线保护工作中存在的突出问题、解决措施，征求对草案的修改意见和建议，并对草案进行集中修改。6月初，法工委又赴各县区召开座谈会，邀请所在县区人大分管负责同志、人大相关委员会、政府分管负责同志、相关政府部门负责同志，法院、检察院负责同志、部分市县人大代表、立法联系点代表参加会议，听取了方方面面的意见和建议。同时，法工委又征求了省法工委的修改意见。2017年6月26日，市人大法制委员会举行全体会议对草案进行了审议和修改，形成草案修改稿，提请市八届人大常委会第四次会议审议通过。
三、《条例》的框架及主要内容
《条例》共七章四十九条。第一章总则，主要规定立法目的、适用范围、基本原则、部门职责、应急预案等。第二章规划管理，主要规定专项规划和综合规划的编制、地下管线工程的规划许可、规划核实、规划验线、竣工测量。第三章建设管理，主要规定地下管线施工许可、安全措施审查、统筹建设、标识设置、工程监理单位义务、管线建设单位职责等。第四章维护管理主要规定地下管线日常维护、改建和废弃等相关制度。第五章信息管理主要规定地下管线数据汇交、信息系统建设、数据保管和利用、资金保障等内容。第六章法律责任，主要规定违反条例所需承担的法律后果。第七章附则。
四、《条例》的主要特点
（一）突出《条例》在今后地下管线管理中的引领和推动作用
如《条例》将城乡规划主管部门明确为我市的地下管线综合协调部门，负责地下管线的规划管理、信息管理、综合协调等工作。这为我市地下管线日常管理工作有序化、系统化提供了必要条件。再如目前淮安虽没有建设地下管廊，但是条例明确将地下管廊列为地下管线未来的发展方向。第七条规定城市新建区、旧城改造区、新建道路以及管线密集区等重点地段，应当同步规划并根据实际有计划地建设地下综合管廊。第十九条规定凡是建有综合管廊的区域，除因技术条件无法纳入综合管廊外，地下管线应当进入综合管廊。
（二）突出《条例》的问题导向
针对我市地下管线管理无序、地下管线信息滞后以及地下管线建设、维修行为随意等问题，条例作出明确的制度设计和安排。一是明确管理职责。在条例中强化了各级政府对地下管线建设管理的责任，明确了综合协调部门以及有关部门和单位在管线规划、建设、维护等管理全过程中的职责，建立了联动协调机制，解决地下管线管理形成合力的问题。二是规划先行，统筹建设。为解决管线建设计划统筹不力的问题。条例第九条、第十条明确专项规划、总体规划先行，统筹安排建设。条例第十一条、第十五条明确了地下管线和地上建设工程可以一并办理规划、施工许可手续。条例第十八条对地下管线和地上工程同步建设做出了明确规定。此外条例二十九条还对地下管线日常改建，以及地下管线发生故障等需破土施工的情形都作了一一规定。三是建立地下管线信息动态管理长效机制。为解决地下管线信息汇交率低、地下管线普查数据库不全的问题。条例第十六条、第三十二条、三十三条和三十四条，分别对地下管线数据汇交、地下管线信息系统运行维护、地下管线普查和补测补绘工作，作出了明确规定。
（三）突出《条例》的可操作性
在条例中，强调行政部门的权力和职责相对应，自然人、法人和非法人组织的权利和义务相匹配，使得地下管线在规划、建设、维护、信息汇交等方面有人管事，有依据管事。如条例第二十三条规定“地下管线工程开工前，地下管线施工单位应当制定施工管理规定，明确现场安全责任人，设置现场告示牌、警示标志和封闭围挡，并在开工十五日前向社会公布施工信息。地下管线工程施工中，地下管线施工单位发现可能影响其他地下管线安全或者因施工损坏地下管线的，应当立即停止施工，及时采取安全防护措施。地下管线建设单位及时通报相关行政主管部门以及相关地下管线建设单位进行处置。”解决了现实中地下管线施工单位施工随意，没有规范化要求的问题。再如条例第三十五条规定“城乡规划主管部门、城建档案管理机构和其他相关单位应当为自然人、法人和非法人组织查阅、利用地下管线档案、信息提供便利。自然人、法人和非法人组织查阅地下管线相关档案、信息，应当办理查阅手续，并遵守国家有关保密规定。地下管线相关信息数据用于国家机关决策和社会公益性事业的，应当无偿提供。在利用地下管线档案、信息数据过程中，利用人发现测绘成果存在质量问题的，应当书面报告城乡规划主管部门。”明确了政府相关部门应当无偿向社会提供地下管线相关信息数据，为社会各方查阅利用信息提供了便利。
五、需要说明的几个问题
（一）关于条例的名称和适用范围
在起草论证阶段，对条例的名称和适用范围存在一定的争议，有观点认为地方立法要小而精，为了确保条例可操作、易操作，应抓住城市规划区内地下管线问题突出这个主要矛盾，将条例适用范围确定为本市市区规划区，条例名称应为《淮安市城市地下管线管理条例》；有的观点认为地下管线存在的各种问题不仅城市有，镇、村也同样存在，在立法资源有限的情况下，应该将全市规划区都列为条例适用范围。市人大常委会征求了各方面意见，做了大量的调查研究，最后确定条例名称为《淮安市地下管线管理条例》，适用范围为本市城市、镇、乡规划区内地下管线的规划、建设、维护、信息等管理活动，其他区域可参照执行。
（二）关于地下管线安全运行
为加强地下管线运行管理，保障地下管线运行安全，根据安全生产有关法律法规，条例分别规定了负有监督管理职责的行政主管部门、负有安全生产监督管理职责的行政主管部门履行监督职责，地下管线建设单位负责所属地下管线的运行安全，加强日常管理。同时，条例规定了地下管线建设单位、地下管线使用单位应当制定安全应急处置预案，定期开展应急演练。此外，条例还对清除废弃的输送危险化学品的地下管道做出了明确的规定，全方位保障我市地下管线安全有序运行。
（三）关于法律责任
法律责任这一章强化了行政部门的职责，体现权责对应原则。市人大常委会有关机构对条例中的禁止性条款和义务性条款进行全面的梳理、归纳，广泛征求了社会各界的意见，在合法、合理的原则下，按照部门分类，分别规定了城乡规划、住房和城乡建设、负有安全生产监督管理职责的相关行政主管部门、负有监督管理职责的行政主管部门等对违反本条例规定的禁止性行为、不履行职责的行为进行处罚的内容。其中，考虑到管线不同行业对关于未按标准和规范设置地下管线标识的行为的处罚，有规定处罚的，也有没有规定处罚的，而不同规定的处罚也不尽相同，为了和上位法保持一致，也是为了适应今后地下管线各行各业的新标准、新要求，在第四十条第一项中增设“法律、法规另有规定的从其规定”的内容。同样的规定还出现在第四十一条第三款，也是为了明确及时修复地面的责任主体。按照有关规定缴纳修复费用的，则修复地面的责任方是收取修复费用的相关部门。如果没有缴纳修复费用的，则修复地面的责任方是本条例规定的地下管线建设单位或者地下管线使用单位。对于建设工程管理和城市管理等多部上位法中已经设定相关行为法律责任的，不再重复规定。
以上说明，连同《条例》，请予审议。
