湖北省农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作方案
为了贯彻落实2014年中央和省委一号文件精神，启动我省农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作，根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》和《湖北省农村土地承包经营条例》等法律、法规和政策，结合我省实际，制定本方案。
一、指导思想、目的要求和基本原则
（一）指导思想。认真贯彻党的十八大精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，适应现代农业发展和新农村建设要求，推进农村承包土地所有权、承包权、经营权“三权”分离，明晰所有权，稳定承包权，放活经营权，为维护稳定、推动发展探索经验，为完善农村经营体制机制、落实土地承包关系保持稳定并长久不变打好基础。
（二）目的要求。通过开展土地承包经营权登记试点，把承包地块的面积、空间位置和权属证书等落实到户，依法保障农民对承包土地的占有、使用和收益等权利，为健全农村土地承包经营权登记制度探索经验，为依法规范土地流转、增加农民财产收入和促进农村发展奠定基础。
（三）基本原则。一是保持稳定。在保持现有农村土地承包关系稳定前提下，以已经签订的土地承包合同和已经颁发的土地承包经营权证书为基础，开展确权登记颁证工作。二是依法规范。严格执行《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国农村土地承包法》有关规定，参照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》规定的登记内容和程序开展土地承包经营权登记。三是民主协商。充分动员农民群众参与，充分尊重农民意愿，试点中的重大事项均应经本集体经济组织成员民主讨论决定。四是因地制宜。按照农民土地承包现状，缺什么补什么，可以确地确权，也可以确股确权不确地，积极探索建立土地承包经营权登记制度，妥善解决遗留问题。五是注重实效。充分利用现代空间信息技术，明确承包土地的面积、空间位置和权属等，将农户承包地成图、登记、造册，建立健全农村土地承包管理信息系统。六是地方负责。试点工作实行省级统筹安排，市州协同推进，县级组织实施，强化部门协作，形成整体合力，确保试点任务顺利完成。
二、试点任务和范围
（一）试点任务。严格执行农村土地承包法律政策，在农村集体土地所有权登记发证的基础上，进一步完善耕地和“四荒地”等农村土地承包经营权确权登记颁证工作，以现有土地承包合同、权属证书和集体土地所有权确权登记成果为依据，查清承包地块的面积和空间位置，建立健全土地承包经营权登记簿，妥善解决承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题，把承包地块、面积、合同、权属证书全面落实到户，依法赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。
（二）试点范围。2014年，在全省所有涉农县（市、区）启动试点，省及辖县的市州，分别确定一个县（市、区）开展整县推进，其他县（市、区）各选择3个村开展试点，直管市、神农架林区各确定一个整乡（镇）推进。一般应从5类村中选择确定试点：一是人地矛盾突出，已明显影响稳定与发展的；二是延包工作不到位，遗留问题较多的；三是应开展集体产权制度创新而没有开展的；四是适宜发展现代农业或已经引入新型经营主体发展现代农业的；五是纳入新农村建设规划的。
三、试点内容和确权方式
（一）试点内容
1．开展土地承包档案清理。按照《农业部、国家档案局关于加强农村土地承包档案管理工作的意见》（农经发〔2010〕12号），全面组织清理土地承包档案，着重解决土地承包方案、承包合同、承包台账种类不齐全、管理不规范等问题。
2．查清承包地块面积和空间位置。在对土地承包情况进行摸底调查的基础上，以第二次全国土地调查成果为基础，以已签订的土地承包合同、发放的土地承包经营权证书和集体土地所有权确权登记成果为依据，因地制宜开展土地承包经营权权属调查勘测，进一步查清承包地块面积、四至和空间位置。对与现有土地承包档案记载的土地承包状况有较大误差且农民群众要求实测的，要以第二次全国土地调查成果为基础，采取科学简便的方式测量查实。实测结果经乡（镇）、村公示、群众确认后，作为确认、变更、解除土地承包合同以及确认、变更、注销土地承包经营权的依据。
3．建立健全土地承包经营权登记簿。县级人民政府农村土地承包管理部门要依据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》建立土地承包经营权登记簿。已建立登记簿的，要进一步健全、充实完善承包地块的面积、四至、地类和空间位置。未建立的，要在现有土地承包合同、证书的基础上，结合经依法确认的承包地块、面积和空间位置等登记信息，抓紧建立。农村土地承包管理部门根据国土资源部门提供的基本农田有关信息，将基本农田落实到户并标注到土地承包经营权证书上。建立统一的农村土地承包经营权登记管理系统，实行信息化管理。土地承包经营权登记信息资料实行有关部门共享。以确股方式确权的，参照以上内容建立健全股权登记簿，将股权证书落实到人到户。
4．开展土地承包经营权变更、注销登记。在建立健全土地承包经营权登记簿的基础上，适时开展土地承包合同变更、解除和土地承包经营权变更、注销等工作，并对土地承包经营权证书进行完善，变更或者补换发土地承包经营权证书。开展土地承包经营权变更、注销登记的情形和程序依据《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》、《湖北省农村土地承包经营条例》执行。试点期间，凡申请登记、变更、注销土地承包经营权的，县（市、区）农村土地承包管理部门应当对涉及的每宗承包地块实测确认，并向申请方提供书面证明。
5．对其他承包方式开展确权登记颁证。采取招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地的，当事人申请土地承包经营权登记，按照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》有关规定办理登记。经县（市、区）农村土地承包管理部门审核，符合登记有关规定的，报请同级人民政府依法颁发农村土地承包经营权证书。
6．做好土地承包经营权登记资料归档。要在档案管理部门的支持和指导下，做好土地承包经营权登记文件资料的归档工作。农村土地承包经营权登记档案由土地承包经营权登记机关负责集中保管，并依法按期移交同级国家综合档案馆。不具备保管条件的，可提前移交。
（二）确权方式
土地承包经营权确权登记颁证以村、组为单位进行。经村民（代表）大会讨论，可以选择确地确权，也可以选择确股确权。
1．确地到户。以家庭方式承包的，依照《农业部、财政部、国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、国务院法制办、国家档案局关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》（农经发〔2011〕2号）文件规定进行。以其他方式承包的，当事人申请土地承包经营权登记，应按照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》有关规定办理。
2．确股到户。选择确股的，依照《省委办公厅、省政府办公厅转发〈省农业厅关于城中村、城郊村、园中村集体资产产权制度创新试点工作方案〉的通知》（鄂办文〔2006〕82号）和《省委办公厅、省政府办公厅转发〈省农业厅关于扩大城中村城郊村园中村集体资产产权制度创新试点的实施意见〉的通知》（鄂办文〔2008〕47号）文件的有关规定进行，主要包括：（1）清产核资。可以单一就承包地进行，也可以包括其他资产。（2）清人分类。做好集体经济组织成员界定和特殊群体界定工作。（3）配置股份。可以平均配股到人到户，也可以按成员类别或家庭承包份额配股到人到户。（4）建立组织。依托村“两委”和农民代表，建立新“三会”，即股东大会、董事会和监事会。（5）建章立制。着重就“三会”的运作、以土地为核心的集体资产经营、集体财务管理等确定规章制度。
四、进度安排
试点工作分三个阶段进行，到2014年12月底结束。
（一）前期准备阶段（2014年1—3月）。各市、州要组织、指导所辖县（市、区）选好试点、制定方案、分解任务、落实责任。各县（市、区）要采取多种形式扩大宣传，营造氛围。省里组织培训各级工作人员，准确理解和把握政策，明确技术操作规程。
（二）组织实施阶段（2014年4—10月）。各县（市、区）要认真组织清理试点村的历次确权方案、台账、承包合同等有关档案资料，按要求、分步骤实施试点方案，将权证发放到户，并将全部确权资料录入信息管理系统，进行常态化管理。
（三）验收总结阶段（2014年11—12月）。承担试点任务的地方要认真总结农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作经验，搞好检查验收。特别是对试点之前存在的问题，要逐项查看解决和落实情况。试点工作结束后，各地、各级工作班子要及时上报专题总结报告。省农业厅会同有关部门将其中好的做法上升至政策层面，报省委、省政府制定政策，以指导全面开展确权登记颁证工作。
五、政策要点
依据有关法律法规，把握以下政策要点，大胆探索确权登记颁证的有效办法，保证试点工作平稳推进，同时为下一步制定政策、全面推开积累经验。
（一）正确处理此次确权和历次确权的关系。此次确权颁证应以历次确权的成果为基础。已经以家庭承包方式确权颁证的，应保持总体稳定，并根据实际情况完善承包合同和经营权证书，确权颁证到户。没有以家庭承包方式确权颁证的，原则上以其他承包方式确权颁证。本着有错必纠的原则，对以往确权缺位、确权错位等问题妥善解决，规范承包合同，补发、换发权证。
（二）正确处理稳定和调整的关系。总体上，坚持大面稳定、衔接调整。在地块过于细碎的地方，应鼓励农户之间互换并地，以方便农业生产。确需在适当范围内调整并地的，应按照法定程序进行。
（三）正确处理法、约、情、理的关系。化解各类矛盾主要以民主协商方式进行。民主协商要以法律法规政策为准绳，不能以约、情、理代法，不能以简单的少数服从多数的方法损害少数人的合法权益。
（四）正确处理权利和义务的关系。履行公民义务、享受土地权益，两者相辅相成。对已经实行家庭承包，在二轮延包前后弃田抛荒的，只要承包经营权没有转让，应尊重农民意愿，按照权利义务对等的原则对其确权颁证。
（五）正确处理老成员和新成员的关系。集体经济组织成员应平等享有土地承包权。对新、老成员在土地分配等方面产生的矛盾，在兼顾各方利益的前提下，通过民主协商方式妥善解决。
（六）正确处理田多户和田少户的关系。应注意保护和发展适度规模经营等先进生产力。对人地对应关系过于悬殊的，应在不破坏现有生产力的前提下，协商调整承包面积，引导继续流转给大户耕种。
（七）正确处理一般成员与特殊群体的关系。应有效保障特殊群体的合法权益。对农村婚嫁妇女、入赘男子、原户籍在本集体经济组织的现役义务兵、士官、大中专学生等，应将其作为一般成员同等对待。
（八）正确处理以往平调和此次确权的关系。对在大办乡镇企业、普九达标建校等时期被乡镇和村委会平调的土地，应尊重历史、面对现实，依据有关规定，当事各方平等协商，进行利益调整后再确权。
（九）正确处理30年与“长久不变”的关系。经过延包，基层干部和农民普遍认同二轮延包截止期为2028年。在中央未重新作出具体规定之前，此次确权颁证应以二轮延包为起点，以2028年为截止点。
（十）正确处理确权与稳定、发展的关系。确权是基础，稳定是前提，发展是目的。应将确权与稳定、发展扭在一起抓，培育新型农业生产经营主体，发展现代农业。
六、保障措施
（一）加强组织领导。确权登记颁证试点工作在湖北省全面深化改革领导小组的领导下进行，由省农业农村改革专项领导小组具体组织实施。省农业农村改革专项领导小组下设湖北省农村土地承包经营权确权登记颁证工作办公室，办公室设在省农业厅。各级明确相应的领导机构和工作专班，县级由党政主要负责同志亲自挂帅，强力推动试点工作。
（二）加强宣传培训。充分利用各种方式加大对土地承包经营权确权登记颁证试点工作的舆论宣传和引导力度，形成良好氛围和舆论环境。要加强对试点工作人员的业务培训，提高政策水平和业务技能。
（三）落实工作经费。为保障土地承包经营权确权登记颁证试点工作顺利进行，2014年度，省财政安排1亿元专项资金，根据各地资金到位情况和工作情况实行以奖代补。在全省农村土地承包经营权确权登记颁证工作进行期内，省级财政每年安排专项资金，用于省本级开展宣传、培训、软件开发、建立数据库等。各县（市、区）配套落实试点工作经费，并纳入本级财政预算予以保障。
（四）加强协调配合。各级各相关部门要加强配合协调，上下左右形成合力，共同推动试点工作。农业（经管）部门负责牵头和组织实施试点工作；财政部门负责保障试点工作经费；国土资源部门免费提供第二次全国土地调查成果和集体土地所有权确权等相关资料；农办负责政策研究和试点指导工作；政府法制办负责试点的法制建设和制度规范；测绘部门负责测绘数据资料和测绘技术支持；档案部门负责指导土地承包档案管理工作；信访部门负责做好试点地区信访维稳工作；司法行政部门负责为试点工作提供法制宣传和法律服务。
（五）加强监督检查。省农村土地承包经营权确权登记颁证工作办公室要深入调查研究，认真组织督查。各地要将农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作纳入“三农”工作年度目标考核。
中共湖北省委办公厅2014年4月21日印发
