实行城市市政公用事业特许经营制度没有现成经验，外国的做法也不完全适合中国的情况。根据各地的丰富实践和已经实施的政策规定，公用事业特许经营制度的基本框架，应当用科学发展观统领制度体系建设的全过程，按照政府主导、市场调控、企业运作、公众参与的原则，由七个主要部分组成，这七个部分相互联系、相互依托、相互促进，是一个有机联系的整体。
工作组织体系
工作组织体系，是指在市政府的统一领导下，由政府主管部门、相关业务部门、承租运营企业、政府相关事业机构、执法监督机构、社会组织（社会舆论）等，共同构成分工明确、协调一致、运行高效的组织体系，为实行特许经营提供组织保障。成立公用事业特许经营管理委员会，由市长担任委员会主席，由市级各职能部门（包括建委、市政局、规划局、环保局、物价局、劳动局、国资局等）负责同志担任委员。政府的特许经营管理委员会内设办公室，作为常设办事机构，由市政府分管市政公用事业的副市长担任办公室主任，条件暂不具备的，内设办公室，可与市政管理部门合署办公。
经营权特许体系
经营权特许体系，是指梳理并确定实行特许经营的公用事业项目，坚持社会公开竞争选择承租企业的原则，实现市政公用事业项目在特许经营权的发租、取得、终止、退出等过程中的公开、公平和公正，为采用灵活高效的特许经营形式，提供公开、公平、公正的有序的市场制度保障。该体系包括：梳理项目，制定方案；确定标底，项目审批；经营权公开招投标；政府授予企业经营权；签订合同，执行合同；终止合同，重新寻找合作伙伴。
安全保障体系
安全保障体系，是指建立市政公用设施资产安全和设施运行安全的制度规定和政策措施，通过采用行政手段、经济手段和法律手段等，为公用设施资产安全、运营安全和城市安全提供保障。既包括国有资产和设施，也包括非公有制经济的资产和设施，但重点是国有资产和设施的安全。私人对其资产和设施的关心不用政府操心，他自己会做得很好。该体系包括：树立安全意识，建立安全制度，规定合同内容，政府监管到位，必要的安全设备，做好应急预案。
政府监管体系
政府监管体系，是指政府要履行公用设施资产与运营监管的职责，建立监管工作机制，对公用设施特许经营的市场准入、项目运营、设施安全、价格调控进行必要的监督管理，切实保障社会公众的利益，为实行特许经营提供必要和高效的行政监督保障。该体系包括以下六个方面的内容。
一是市场秩序监管。在市场准入、退出方面，要按照国家和地方有关法律法规的规定，坚持公开、公平、公正的原则，制定市场准入条件和退出条件，规定市场秩序，严格操作规程，完善项目公开竞标制度，营造良好的市场竞争环境。
二是合同签订监管。政府同承租企业必须签订项目的特许经营合同。服务内容、范围、质量、标准、服务期限、价格调整程序、安全保障措施等都是合同中的必备条款。合同是政府与承租企业之间权利义务的法律文件。既是双方权利的法律保障，也是双方义务的法律凭据。政府作为公众利益、公共资源、国有资产的代表，对待合同工作必须慎之又慎。
三是服务质量监管。产品和服务质量的监管是政府监管的重要内容。政府监管要按照有关行业产品和服务质量标准的要求，建立行业产品和服务质量的检查监测制度，对承租企业提供的产品和服务质量进行定点、定时的检查和监测，检查和监测结果要向上一级政府主管部门报告。发现质量问题要提出整改意见，并监督企业限期整改。
四是信息发布监管。政府监管部门要尊重社会公众的知情权，鼓励社会公众参与监督。根据《政府信息公开条例》规定，建立畅通的信息交流渠道，完善社会公众咨询和监督机制，将产品和服务的质量检查、监测结果和整改措施以适当方式向社会公布，让社会公众及时了解有关信息，使市政公用事业特许经营项目处于社会监督之下。
五是资产安全监管。一方面政府监管部门要对承租企业的安全生产进行监督，保障运营产品和服务的质量和标准；另一方面政府监管部门还要对国有资产和公共资源进行安全监管。企业改制，要正确处理改革、发展、稳定的关系，统筹兼顾职工、企业、国家利益。按照国务院办公厅转发的《国资委关于规范国有企业改制工作意见》要求，精心制定改制方案，确保国有资产不流失和不损害企业职工的合法权益。
六是运营成本监管。公用设施运营成本监管是合理确定价格、促进企业提高科技含量和运营效率的重要手段。政府监管部门要配合物价管理部门加快公用事业价格改革，形成科学合理的价格形成机制。建立健全成本约束机制，激励承租者改革技术、开源节流、降低成本。建立公用事业行业产品和服务成本定期监审制度，掌握承租企业的经营成本状况，为制定和调整价格提供基础依据，防止成本和价格的不合理上涨。
价格调控体系
价格调控体系，要贯彻“补偿成本、依法纳税、合理收益、节约资源、促进发展”的原则，形成科学合理的价格形成、调整和控制的工作机制和体系，充分发挥市场配置资源和政府对经济的宏观调控的双重作用。
首先，企业提出建议。成本上涨时，企业根据实际情况可提出调整产品和服务价格的要求。成本下降时，政府要组织对企业生产成本的即时核算并提出调整产品和服务价格的方案。
其次，中介提出方案。价格调整方案可由政府主管部门直接提出，也可由企业或政府主管部门委托社会中介机构研究提出。社会中介机构按照国家和地方价格管理的有关规定，在科学测算的基础上提出价格调整预案。这个预案是根据收支平衡原则，充分考虑社会平均价格上涨、行业服务平均价格、产品和服务的变化、经营形势的变化、国家和地方税收等因素，在经过全面、准确和详尽的测算基础上提出。
再次，社会公众听证。价格调整方案提出后，要经过社会听证，广泛听取社会各界人士的意见，充分考虑社会公众的承受能力，平衡企业和社会公众等各方面的利益，对弱势群体和家庭要采取相应的政府补助措施。
最后，政府决定价格。这是重要原则，也是保护社会公众和维护承租企业权益的基本手段。公用设施所提供的产品和服务直接关系到社会公众利益，且属于自然垄断性行业，其产品和服务的价格必须由城市政府决定。政府还应对承租企业建立相应的成本监控工作机制。
法律支撑体系
法律支撑体系，是指公用设施在实行特许经营的过程中，行政管理的依据、程序、条件、时限等要合法，政府、企业和社会公众的行为必须符合法律规范，并得到法律的保护，为公用设施实行特许经营提供法律保障。
一是法律法规建设。在国家法律法规的基础上，地方人大应当加快市政公用事业法规建设工作，制订法规建设计划，尽快制定当地市政公用事业特许经营条例，为公用设施实行特许经营监督和管理提供法律依据，为市场公平竞争、国有资产安全、运营安全、价格调控、服务质量等提供法律保障。
二是制定管理办法。城市政府要根据国家和地方法律法规的规定，结合地方实际情况，就公用设施特许经营中的相关监督和管理，制定实施性的管理办法和规定，以及加强公用设施特许经营管理的规范性文件，落实国家和地方法律法规确定的制度和要求，提高特许经营管理的可操作性。
三是加强执法监督检查。加强公用设施执法队伍的建设，要充实力量、定期培训、提升执法的装备水平，制定执法检查工作的制度和方案，对公用设施实施特许经营项目执法情况进行严格检查，发现问题及时依法严肃处理。
四是营造法制工作氛围。公用事业特许经营法律法规是新的立法工作，要通过多种渠道向社会公众和企业、向市场各方主体广泛宣传相关的法律法规，增强市场各方主体和社会公众执行法律法规的自觉性，维护法律法规的严肃性和权威性，为法律法规的实施创造一个良好的法制氛围。
五是鼓励社会参与监督。要将公用设施特许经营项目执法情况置于社会公众的广泛监督之下。通过法制宣传，将法律武器交给社会公众，把群众的自觉维权行动的积极性变成承租企业自觉执法的外在压力，并同政府执法机构配合，使公用设施实行特许经营项目切实做到严格执法、违法必究。
冲突解决体系
在实行特许经营过程中，对政府与承租企业之间发生的纠纷和意见不一致的问题，应当建立经营仲裁体系妥善加以解决。根据我国国情和法律规定，行政复议和行政诉讼是解决特许经营过程中纠纷的主要机制和主要渠道。它可以有效地及时化解经营中出现的问题和矛盾，为双方或多方提供可信的和权威的仲裁决定，为公用设施的安全运营和健康发展提供必要的制度缓冲和保障。该体系包括以下内容。
一是提起行政复议(诉讼)。当承租企业在经营过程中对政府作出的具体行政决定有意见时，承租企业可就政府主管部门作出的决定或行政行为向上一级主管部门或当地政府提起行政复议，也可直接向人民法院提起行政诉讼。
二是受理行政复议（诉讼）。行政机关在接到行政复议，人民法院在接到行政诉讼后，要在法定日期内作出受理或不受理的决定，并告知行政复议或行政诉讼申请人。受理的行政复议案件，要加强对现场和当事人的调查研究工作。
三是举行公开听证。行政机关在受理行政复议，人民法院在受理行政诉讼后，要对复议案件和诉讼案件进行调查，被调查的行政机关要如实提供要求的相关证明资料和相关情况。必要时可进行公开听证，听取双方及相关部门申诉客观主张和意见。
四是作出复议（诉讼）决定。根据国家和地方法律法规，在调查、听证等工作的基础上，行政机关对行政复议，人民法院对行政诉讼，就原政府主管部门决定作出维持、变更、撤销的行政复议决定或行政诉讼判决。决定或判决是依法做出的仲裁结果，具有法律效力。
五是再次复议（诉讼）申请。承租企业对行政复议决定不服的，承租企业对行政诉讼决定不服的，可根据行政复议法和行政诉讼法的规定继续向上一级管理部门或政府再次提起行政复议，也可以向上一级人民法院再次提出行政诉讼的申请。
