主任、副主任、各位委员：

我受主任会议的委托，作关于《甘肃省公众参与制定地方性法规条例(草案)》的说明。

一、制定本条例的必要性

公众参与地方立法，是宪法和法律赋予的权力，是人民群众依法参与国家社会事务管理，向地方国家权力机关反映民意的重要途径。《立法法》确立了民主立法原则，赋予了公众在立法领域的参与权，提出立法应当体现人民的意志，保障人民通过多种途径参与立法活动。它意味着在地方立法各个环节，都要倾听不同的声音，使方方面面都能发表意见。这既是贯彻落实党和国家推进民主政治建设精神的重要举措，也是引导、促进、保障和规范公民政治参与权，在地方立法中体现人民群众的根本利益，实现民主立法原则的重要途径。

(一)条例的制定有利于进一步提高地方立法的质量

随着改革的深入和市场经济的发展，社会成员的利益诉求日益多元化、复杂化，制定公众参与地方立法的法规，建立健全各方利益能够充分表达的机制，既是推进社会主义民主政治建设的必然要求，也是进一步提高地方立法质量的客观需要。条例通过公众参与制度与机制的建构，既有助于公众充分表达立法意愿，更有助于地方性法规制定机关、起草单位广泛听取公众对立法的意见和建议，克服立法中存在的地方保护主义和部门利益法制化倾向，保证法规的科学性、合理性、公正性与完整性，进一步提高地方立法质量。

(二)条例的制定有利于进一步提高地方性法规的执行力

立法的公众参与，其深远意义不仅仅在于听取公众对立法的意见和建议，还在于通过“阳光”立法，使公众更多的参与立法过程，更加清晰地了解立法意义、立法目的、立法的主要内容。由于立法中，吸取了公众的意见，反映了公众的愿望和要求，增强了法规的针对性和实效性，使所制定的法规更容易得到广大社会成员的认可和支持，便于公众更好地掌握、遵循。

(三)条例的制定有利于克服公众参与立法活动中存在的问题

近年来，各类立法主体越来越重视立法的公众参与，但迄今为止在地方性法规制定领域尚未见引导、鼓励和规范公众参与活动的专门性、创制性立法。在公众参与立法工作中还存在着立法信息不够公开，范围及方式不够明确、随意性较大，公众参与立法的途径比较单一，对公众意见和建议的回应与反馈机制缺失，公众参与立法的保障措施不够完善等诸多问题。这在客观上要求将实践中行之有效的公众参与的做法进一步规范化、法制化，通过专门法规，有效预防、解决公众参与立法工作中存在的问题。

(四)条例的制定有利于完善我省地方立法相关配套制度

近几年来，省人大常委会十分注重地方立法的制度建设，先后出台了《甘肃省人民代表大会及其常务委员会立法程序规则》、《甘肃省人民代表大会常务委员会立法听证规则》;积极探索民主立法工作方式，进一步拓宽和畅通公民参与地方立法的渠道，建立了诸如公开征集立法建议项目、法规草案公示、法规草案择优委托起草、立法顾问、地方立法联系点、立法听证、公民旁听立法会议等一系列制度，制定了《甘肃省人大常委会地方性法规质量标准及其保障措施(试行)》，这些地方性法规和规范性文件的出台，有力地推动了地方立法的民主化和科学化，公众参与立法决策已成为民主立法、科学立法、依法立法的重要标志。因此，适时制定出台条例，对于构筑和完善我省地方立法的法规制度体系，具有极为重大的现实意义。

二、条例的起草经过

该条例2010年度列入省人大常委会委托起草立法项目，由常委会法工委委托甘肃省行政法制研究会承担具体法规起草事务。2010年6月，根据委托协议，甘肃省行政法研究会提出了《甘肃省公众参与制定地方性法规条例(框架/思路建议稿)》，并与省人大常委会法工委就立法过程中涉及的重大理论问题和技术、程序问题，先后三次召开专题论证会，反复讨论研究，并按照委托协议规定的期限，于2010年9月底前向常委会法工委提交了《甘肃省公众参与制定地方性法规条例》(草拟稿)。之后，法工委先后组织有关专家和省直有关部门具体起草法规的同志对草拟稿进行了多次论证，着重从条例的可操作性、规范性等方面进行了修改，形成了现在的条例草案。

三、需要说明的几个问题

(一)关于公众参与的立法信息公开制度

获得立法信息，行使对立法信息的知情权，是公众参与制定地方性法规最基本的前提条件。获得立法信息量的多少，决定了公众参与程度的高低。现行的法律法规对保障公众获得立法信息的规定，一是比较原则，二是从政府部门管理的要求和角度考虑的多，在立法上没有明确赋予公众获取信息的权利，更缺少有效的程序和制度保障。此外，在实践中立法信息的公开覆盖面过窄、内容过于简单，无法满足公众对立法信息的需求。为此，条例草案第八条、第九条分别对立法信息公开的内容、公开的渠道等做了较为详尽的规定。

(二)关于公众参与的制度形式

《立法法》规定，立法机构应当通过座谈会、论证会、听证会等多种形式征求公众意见，向社会公布法律案征求意见。这些规定为地方立法的公众参与提供了制度支持。据此，条例从三个方面对公众参与的制度形式作了明确规定，一是对公众参与地方立法的方式，规定“公众可以通过信函、传真、电子邮件、电话、面谈、参加相关会议等形式，表达立法意愿，提出具体意见和建议。”(草案第十条);二是对公众参与立法会议的种类，主要规定采取论证会、听证会两种会议形式，以及委托论证的特殊会议形式(草案第十一条);三是对地方性法规制定机关或者起草单位组织公众参与立法会议的规则和程序，重点规定必须制作会议记录(草案第十二条)。

(三)关于公众意见的处理

公众通过各种方式参与地方性法规制定活动，所提意见和建议，都希望得到重视和采纳。作为立法机关应当认真对待，妥善处理这些意见和建议，否则会降低公众参与立法的热情，挫伤其参与立法的积极性，进而影响立法质量。因此，建立公众参与立法意见反馈制度，对公众意见在整理、研究、论证和采纳的基础上给予相应的回应，应当成为立法的重要环节。为此，草案第十三条规定，对公众意见和建议应当归类整理、分析研究，对科学、合理和可行的意见、建议，应当充分尊重并积极采纳，并在法规草案说明和审议结果的报告中予以说明。

(四)关于公众参与的激励和补偿制度

公众参与地方立法，需要付出一定的精力和物力，而立法又是一项经常性的活动，立法行为与个人利益的关联性不如具体行政行为那样强，立法的这种特性决定了参与者的付出没有直接的回报，但参与立法是一种有利于社会公共利益的行为，是推进民主立法必不可少的环节和程序。有鉴于此，对于立法机关来说，对参与立法的公众给予一定的物质补贴，如差旅费、误工费等，则十分必要。除了物质补贴外，还可以从精神上给予褒奖，从而增强公众参与立法的荣誉感和积极性(草案第十五条)。

以上说明及条例草案妥否，请予审议。