条例的说明
主任、各位副主任，秘书长、各位委员：
我受省人民政府的委托，现就《黑龙江省建设工程质量监督管理条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）作如下说明。
一、制定《条例（草案）》的必要性
“百年大计，质量第一”，充分说明了建设工程质量的重要性。随着社会的发展、人民生活水平的提高，国家各类建设项目日益增多，百姓居住条件不断改善，建设工程质量做为直接涉及百姓生活的要素，已经成为社会各界关注的热点问题之一。建设工程质量关系到国计民生、经济发展和社会稳定的大局，关系到人民群众生命和财产安全。为加强建设工程质量监督管理，我省于1993年制定了《黑龙江省建设工程质量管理条例》（以下简称原条例），颁布实施后，对保证我省建设工程质量和规范工程质量监督管理工作发挥了积极的作用。但随着体制改革的深入和建设事业形势的不断发展，国务院、建设部又陆续发布了一系列新的建设工程质量管理方面的法规、规定和强制性标准，因此也相应的增加了一些涉及建设工程质量的单位和环节，如工程监理、施工图审查、建筑材料检测等，原条例已不能满足现实生活的需要。2000年国务院颁布《建设工程质量管理条例》（以下简称国务院《条例》），为规范建设工程质量监督管理工作提供了重要的法律依据，同时也对工程质量监督管理的性质、方式和内容提出了新的要求，使工程质量监督管理工作发生了质的变化：一是主体发生变化。原来建设工程质量好坏、合格与否、等级评定均由政府确定，出现质量问题由政府负责。现在政府不再是质量责任的承担主体，质量责任由业主负责，政府只是对责任主体实施监督；二是质量监督的体制、方式发生了实质性的转变。（1）政府由对建设工程项目进行实物质量检查转变为对各方质量责任主体行为监督检查。（2）政府由对建设工程质量进行等级核验转变为对工程竣工验收进行强制备案。（3）政府由对实物质量进行全过程监督转变为工程的地基基础、主体结构和主要功能进行重点监督。三是建设工程竣工验收模式的变化。原来规定在建工程竣工由政府组织参建各方进行验收，现在规定工程竣工后由业主组织参建各方进行验收，政府不再作为组织者，将民事责任与行政责任划分开来。鉴于国务院《条例》已经对建设工程质量管理的诸多方面作出了规定，政府部门按照国家的规定已经不再作为质量责任主体和组织者的身份出现，而是要承担行政责任，发挥宏观调控、行为监督的主导作用。因此，结合我省实际，制定一部与国务院《条例》配套实施，具有可操作性，能够突出监督职能，调整监督和被监督的关系，监督、规范建设工程质量责任主体行为，切实解决我省建设质量监督管理工作中存在的诸多问题的监督管理条例是十分必要的。对建立健全长效机制，提高建设工程质量，保证全省广大人民群众的生命和财产安全，具有重要意义。《条例（草案）》是省政府法制办会同省建设厅按照2006年省政府立法计划起草的，提报省政府后，面向全省广泛征求各方面意见，深入到哈尔滨、齐齐哈尔、牡丹江、佳木斯、大庆、七台河、伊春等市、县先后组织召开了有省、市和县相关主管部门、有关专家、以及建设单位、勘察设计单位、施工单位、监理单位等不同层面企业参加的20多次座谈会。3月3日，省政府召开了有水利、铁路、人民防空、质量技术监督、公安消防、环保等行政主管部门以及省森工总局、省农垦总局参加的协调会，认真听取意见。在此基础上，对《黑龙江省建设工程质量监督管理条例（征求意见稿）》进行了审查，4月12日省政府法制办、省建设厅和省人大有关部门在哈尔滨建筑工程质量监督站召开了有开发单位、施工单位、监理单位和其他有关单位30多人参加的立法座谈会，5月10日，省政府再次召开了立法协调会，反复听取各参建单位和各部门的意见，取得了一致意见，形成了现在《条例（草案）》。5月25日，省政府常务会议审议通过了《条例（草案）》。《条例（草案）》起草的主要依据是《中华人民共和国建筑法》、《建设工程质量管理条例》，同时参考了国家建设部的有关规定，并借鉴了浙江、上海等省市在建设质量管理方面的经验和做法。
二、《条例（草案）》规范的主要内容
工程质量的好坏取决于建设项目的规划、设计、施工图审查、施工、监理、材料检测等各个环节，《条例（草案）》对建设工程项目从开工（注册）监督到工程验收监督全过程进行规范，确定监督机构的职能、突出监督机构的作用。使工程质量监督机构通过对建设工程项目的“工程监督注册、工程质量行为监督、工程竣工验收和备案”等几个方面的事前监督、事中监督和事后监督，认真履行监督职责，从而保证国务院《条例》贯彻、实施到位；同时，《条例（草案）》结合我省实际情况，针对国务院《条例》拾遗补缺，进行补充、细化。《条例（草案）》主要规范以下内容：
（一）工程质量监督工作的实施主体及其职责问题
建设工程质量监督工作应该由谁来实施，监督部门具有哪些职责，怎样才能使监督职能落实到位。为使监督工作更加效能化，我省1993年出台的原条例明确授权于工程质量监督机构实施工程质量监督管理，作为建设工程质量监督的主体，建设工程质量监督机构作为具有专业技术条件和技术人员的专业机构，负责对工程质量的建设、勘察、设计、施工、工程监理、施工图审查、检测单位等参建各方质量责任主体的行为实施监督。目前我省已有工程质量监督机构101个，执法人员1000余人，形成了一支制度健全、专业配套、监督手段完善的执法队伍。2000年国务院《条例》出台，第四十六条规定“建设工程质量监督，可以由建设行政主管部门或者其他有关部门委托的建设工程质量监督机构具体实施”，这支队伍近几年来一直采取由建设行政主管部门委托的方式实施监督管理，手续繁琐、程序烦杂，时效性差，在监督检查过程中经常是发现了建设工程质量问题却不能直接处罚纠正，到建设行政主管部门履行手续后，有问题的建设项目已经施工完成，不便于有效的实施建设工程质量的监督管理工作，而且建设工程质量监督机构是自筹自支的事业单位，由自收自支的工程质量监督机构来代建设行政主管部门实施行政处罚，也难免会造成以罚增收、以罚创收的情况发生，容易滋生腐败。为此，《条例（草案）》第四条规定县以上建设行政主管部门对本行政区域内的建设工程质量实施统一监督管理。授权其所属的建设工程质量监督管理机构（以下简称工程质量监督机构），负责建设工程质量监督管理工作，并规定了工程质量监督机构应该履行的各项职责。这样规定不但进一步强化了工程质量监督工作的政府职能，加大了工程质量监督机构的执法力度，而且也可以增进监督效能，及时处理工程质量纠纷和事故；既可以保障工程质量监管工作的专业性、时效性，也可以实现罚缴分离，保证工程质量监管工作的公正性。《条例（草案）》起草过程中，省政府法制办与省人大有关专门委员会进行了沟通，一致认为《条例（草案）》继续维持原条例关于授权的规定，符合本省实际，有利于我省建设工程质量监督管理工作的实施，有利于我省工程质量监管工作的公正性和时效性，有利于我省的社会经济发展。
（二）建设工程的监督注册问题
建设工程申请监督注册是监督工作启动的第一环节，是政府部门履行监督职责对建设工程质量把关的第一道关口。监督注册的目的是为了保证政府部门对在建工程的有效控制，在对工程项目进行程序监督和建设项目发生质量责任纠纷时，有效的控制各质量责任主体履行法定的质量责任。监督注册对建设工程质量意义重大，但并不复杂，因此，为了体现便民原则，保证各单位方便、快捷的办理监督注册手续，《条例（草案）》在第九条、第十条、第十一条对工程质量监督注册所应当提供的文件、办结期限以及工程质量监督注册程序等作出了明确具体的规定，既有效实施了监督，又可以保证注册环节清晰、明确，节省注册申请人的时间、精力。
（三）关于对工程质量责任主体行为监督问题
建设工程质量责任主体是指依法对工程质量负责的建设、勘察、设计、施工、工程监理、施工图审查、工程检测单位。建设工程项目在建设过程中各责任主体应当履行法定质量责任，从而保证工程质量符合国家建设工程强制性标准要求和使用功能要求。在实践中，由于我省的季节气候较为特殊，对建设工程项目的要求与其它地区有所不同，经常出现建设工程质量责任不清，责任主体无法确定，损害广大人民群众合法权益的情况。为了明确质量纠纷责任，解决互相扯皮、推托责任问题，《条例（草案）》对国务院《条例》有关工程质量责任进行了补充细化，明确了工程质量监督机构对各方责任主体的工程质量责任行为进行有效监督。一是建设单位质量责任方面。第十二条、第十三条和第十四条分别对建设单位同步施工责任、担保义务和报送施工图审查义务作出了补充细化规定；二是设计单位质量责任方面。第十五条对设计单位应当向现场派驻设计代表作出了补充规定；三是施工单位责任方面。第十六条、第十七条对施工单位采购、验收、使用建筑材料以及预制构配件以及设备的责任进行了明确和细化；四是工程监理单位的责任方面。第十八条、第十九条分别对工程质量重点部位的监理形式、评估报告义务、处理工程质量隐患的权利义务作出了补充细化规定；五是补充规定了施工图审查单位和检测单位的责任。国务院《条例》没有将施工图审查单位和工程质量检测单位列入工程质量责任主体，但在执法实践中，施工图设计文件审查单位、工程质量检测单位是与工程质量密切相关的机构，施工图设计文件审查单位对不符合规定的设计文件予以审查并随意出具审查合格意见、工程质量检测单位对施工材料、建筑构配件不进行检测即出具虚假报告的行为对建设工程质量具有极大的危害性，执法部门在质量监管过程中因没有依据难以处罚，也难以进行有效地监管。此问题急需地方立法作出具体规定予以解决。根据我省实际，《条例（草案）》将施工图审查单位和工程质量检测单位列入工程质量责任主体，并在第二十条、第二十一条中分别对其质量责任作出明确规定。
（四）关于工程竣工验收和备案问题
国务院《条例》第四十九条规定了建设单位应当将竣工验收材料向建设行政主管部门或者其他有关部门备案。但对工程竣工验收的规定比较原则，因此建设单位不向工程质量监督机构备案，将草率验收、甚至没有验收合格的房屋交付使用的情况经常发生，致使大量商品房和经济适用住房购买者的合法权益受到侵犯，同时也损害了法律、法规的严肃性，为解决这一问题，《条例（草案）》作出了补充细化规定。一是对工程验收前期程序进行了补充细化。第二十二条规定了竣工自检程序，第二十三条明确了专项验收主体，第二十四条规定了专项竣工验收期限；二是第二十六条细化了工程竣工验收的备案程序、应当提供的文件资料，第二十七条明确了工程验收备案的法律效力。工程验收备案制是政府部门履行监督职责对建设工程质量把的最后一道关，也是最强有力的控制手段。备案的目的是为了保证政府部门对在建工程的有效控制，避免建设单位逃避工程质量监督，保障购房人的合法权益。《条例（草案）》在第二十七条中作出了明确规定，建设单位不取得《建设工程竣工验收备案证书》，工程项目不得交付使用；未取得《建设工程竣工验收备案证书》，不能办理房屋所有权登记手续，规定了《建设工程竣工验收备案证书》的效力，从而能够有效控制房屋开发商依法履行法定的质量责任，保障购房人的合法权益不受侵害。
（五）关于工程质量保修和纠纷处理问题
关于工程质量保修和纠纷问题日益增多，尤其是住宅工程，各方互相推诿，给百姓造成极大的不便。为了有效的解决百姓投诉无门的问题，保护购房者的合法权益，维护社会和谐、稳定，《条例（草案）》第十二九条第二款规定：“住宅工程项目在保修范围和保修期限内发生质量缺陷的，由建设单位先行承担保修责任，建设单位在承担保修责任后，可以向造成质量缺陷的责任方追偿。”此外，为了保护社会弱势群体，帮助人民群众快速、便捷解决工程质量纠纷，《条例（草案）》第三十一条、第三十二条、第三十三条、第三十四条分别对纠纷调解的范围、受理程序和纠纷调解期限等作出了补充规定，给工程质量监督机构设定了义务，为百姓提供一种救助方式。
（六）关于行政责任问题
为了改变以往行政部门重权利、轻义务的状况，为了控制建设行政主管部门、工程质量监督机构和有关行政主管部门不作为、乱作为的行为，避免工作人员徇私枉法，为了充分体现权责相统一的原则。《条例（草案）》第四十一条针对监督主体可能与监督对象发生接触的环节，明确规定了建设行政主管部门及其所属建设工程质量监督机构的工作人员八个方面的行政责任；第三十九条规定了专业主管部门和房屋所有权登记机关等其他部门及其工作人员违规行为由有关行政机关或者监察机关依法追究行政责任。另外，国务院《条例》规定的某些罚款如第六十四条、第六十七条、第六十九条等因数额太大（50万—100万），在执法实践中很难操作，根据调研和考察，没有一个省、市罚款到位，也容易造成执罚者执法标准不一，为此，《条例（草案）》在征求各方意见后，针对我省实际情况，在不违背国务院《条例》罚则的基础上，对有关罚则进行了细化，降低了处罚幅度，增强了操作性和可行性，并同时在第四十二条中规定：“本条例未作处罚规定的，依据国务院《建设工程质量管理条例》实施处罚。”以便与国务院《条例》相衔接，保持统一性和连贯性。
以上说明和《条例（草案）》，请审议。
审议意见
省人大常委会：
2006年5月29日省人大城建环保委员会审议了由省政府提报的《黑龙江省建设工程质量监督管理条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》。委员会认为，国务院于2000年1月1 0 日发布实施的《建设工程质量管理条例》，对建设工程质量监督管理制度作了较大调整，进一步规范了市场主体各方的行为，明确了市场主体各方的责任，与此相适应，重新制定我省建设工程质量监督管理条例是必要的。省政府提报的《条例(草案)》从我省建设工程质量监督管理的实际情况出发，针对目前建设工程质量上和监督管理工作中存在的问题，依据国务院条例规定的原则，对建设、勘察、设计、施工、监理、施工图审查和工程检测等方面，都进行了规范和做出了具体规定。委员会认为这个《条例(草案)》指导思想明确，规范的内容比较清晰，针对性和可操作性较强，符合我省实际，同意提交本次常委会审议。
在委员会审议中，为进一步完善《条例(草案)》，委员们还提出了以下修改意见和建议：
一、建议将《条例(草案)》第四条规定的内容按三款进行表述，第一款内容为：“县以上建设行政主管部门对本行政区域内的建设工程质量实施统一监督管理，其所属的建设工程质量监督管理机构(以下简称工程质量监督机构)具体负责建设工程质量监督管理工作。”第二款内容为：“省农垦总局、省森林工业总局负责垦区内、国有森工林区内的建设工程质量监督管理，其所属的工程质量监督机构具体负责建设工程质量监督管理工作。业务上接受省建设行政主管部门的指导和监督。”第三款内容为：“交通、水利等行政主管部门按照职责分工负责本行政区域内本专业建设工程质量的监督管理工作。专业工程质量监督机构设立应当按照国家有关规定进行考核并向省建设行政主管部门备案。”这样表述管理分工更加明确，多方面职责更加清晰。
二、建议将第四条中有关质量监督机构职责的内容单独设立，作为该《条例(草案)》的第五条，并增加相关内容明确列出，具体修改为“建设工程质量监督机构履行下列职责：
(一)贯彻有关工程质量方面的法律、法规；
(二)执行国家和省有关工程质量方面的规范、标准；
(三)对建设工程质量责任主体行为实施监督；
(四)对下级工程质量监督机构实行层级监督和业务指导；
(五)组织工程质量执法检查；
(六)抽查建设工程实体质量；
(七)参与工程质量事故处理；
(八)受理并处理在建工程和保修期内的工程质量纠纷和投诉。”
三、目前，一些建设工程附属的市政基础设施配套工程不符合设计要求和质量标准的问题比较突出，应当加强监督管理。建议在《条例(草案)》第二十四条增加一款作为第一款，内容为“建设单位组织主体工程竣工验收时，应当对附属的市政基础设施工程一并验收”，该条原内容作为第二款。
四、第二十五条第三款的内容与其他条款重复，因此，建议将第二十五条第三款内容删除。
此外，委员们提出了一些具体文字修改建议，这里就不一一汇报了。
以上汇报，请审议。
审议结果报告
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
6月7日下午，省十届人大常委会第二十一次会议对《黑龙江省建设工程质量监督管理条例（草案）》（以下简称条例草案）进行了初次审议。组成人员认为，建设工程质量是涉及国计民生、关乎人民生命和财产安全的百年大计。为了切实加强建设工程质量的监督管理，保证建设工程质量，我省重新制定一个地方性法规是十分必要的。该条例草案结合我省实际，在规范建设工程质量监督主体等方面突出了地方特色。同时，组成人员也提出了一些具体修改意见。会后，法制工作委员会会同城建环保委、省政府法制办和有关主管部门根据组成人员意见对条例草案进行了认真修改。鉴于此项重要立法的专业性较强，为进一步提高条例的科学性和可操作性，法制工作委员会将修改后的草案发送全省十三个市、地人大常委会、人大工委广泛征求修改意见。并会同城建环保委、省建设厅和省建设工程质量监督总站，于7月上旬和中旬，重点赴黑河、齐齐哈尔、大庆和省森工总局、省农垦总局系统所属的牡丹江林管局、牡丹江农垦分局进行座谈和调研，分别征求有关主管部门、建设工程质量责任各方主体和各级人大代表及基层群众的意见。与合江林管局、松花江林管局的有关人员进行了座谈，还深入到2个林业局、4个农场进行了实地考察。共召开座谈会11个，参加人员200余人次，收集到各方面的修改意见50多条。在此基础上，法制工作委员会会同有关部门对修改后的条例草案再次进行了修改和完善。7月25日，经法制委员会第46次会议审议，形成了草案修改稿。现将有关修改情况汇报如下：
一、根据城建环保委和省农垦总局、省森工总局的意见，为进一步明确全省建设工程质量监督机构的执法职责和农垦、森工系统建设工程质量监督机构的执法授权问题，对条例草案第四条第一款、第二款和第五条的内容进行了修改。修改后的第四条第一款表述为：“县以上建设行政主管部门对本行政区域内的建设工程质量实施统一监督管理,其所属的建设工程质量监督管理机构（以下简称工程质量监督机构）具体负责建设工程质量监督管理工作。”；第二款表述为：“省农垦总局、分局、省森林工业总局、林业管理局负责垦区内、国有森工林区内的建设工程质量监督管理，其所属的工程质量监督机构具体负责建设工程质量监督管理工作。业务上接受省建设行政主管部门的指导和监督。”；修改后的第五条表述为：“工程质量监督机构履行下列职责：
（一）贯彻有关建设工程质量方面的法律、法规；
（二）执行国家和省有关建设工程质量方面的规范、标准；
（三）对建设工程质量责任主体的质量行为实施监督；
（四）对下级工程质量监督机构实行层级监督和业务指导；
（五）组织建设工程质量执法检查；
（六）巡查、抽查建设工程实体质量；
（七）参与建设工程质量事故处理；
（八）调解在建建设工程和保修期内的建设工程质量纠纷，受理对建设工程质量的投诉；
（九）监督建设工程竣工验收活动，办理建设工程竣工验收备案手续。”
二、根据组成人员的意见，在条例草案第十二条中所规定的专项配套工程“应当与建设项目主体建设工程同步设计、同步施工”之后，增加了进行“同步验收”的规定。（草案修改稿第十二条）
三、根据组成人员的意见和调研征集的意见，为了更好地从源头上把住建设工程质量关，草案修改稿一是突出加强了对建筑材料、建筑构配件和设备质量的严格管理，将条例草案第十六条第一款与第十七条的规定合并修改为草案修改稿的第十六条，表述为：“建设工程施工所使用的建筑材料、建筑构配件和设备应当符合下列要求：
（一）符合国家和省有关标准、设计要求和合同约定；
（二）有产品出厂质量证明文件和具有相应资质的检测单位出具的检测合格报告；
（三）有国家实行生产许可证管理产品的生产许可证；
（四）符合国家和省规定的其他有关产品质量要求；
（五） 建筑装修材料应当符合国家规定的环境保护标准。”；二是根据调研意见和国家有关规定，进一步明确了监理人员对进入施工现场的建筑材料、建筑构配件和设备质量的法律责任，将条例草案第十九条第二款修改为：“对进入施工现场的建筑材料、建筑构配件和设备，未经监理人员签字同意的，不得使用。”；三是对条例草案第十六条第二款的规定进行了补充，进一步明确了建设单位的质量责任。表述为：“施工单位因使用不合格建筑材料、建筑构配件导致建设工程质量事故，由其承担质量责任。但因建设单位、监理单位明示或者暗示施工单位使用不符合国家标准和设计文件要求的建筑材料、建筑构配件和设备，导致建设工程质量隐患或者事故的，建设单位应当承担相应的质量责任。”（草案修改稿第十七条）
四、根据市、地的意见，参照建设部有关规定，在条例草案第十四条第一款中增加一项，作为第（一）项。表述为：“作为勘察、设计依据的政府有关部门的批准文件及附件；”。（草案修改稿第十四条第一款）
五、根据组成人员意见和市、地的意见，为加强对建设工程关键部位和关键工序的质量管理，严格规范监理人员的监理活动，将条例草案第十八条第二款修改为：“地基基础、主体结构的关键部位和关键工序的施工阶段应当实行全过程无间断旁站监理，并留存影像资料。”（草案修改稿第十八条第二款）
六、百年大计，设计先行。为加强对施工图审查单位审图行为的有效管理，根据国家有关规定，对条例草案第二十一条的规定进行了补充完善，并分成两款表述。第一款表述为：“施工图审查单位对违反国家强制性规范和强制性标准的施工图设计文件，应当提出明确的修改意见。对所报送的施工图设计审查文件不符合本条例第十四条规定的，施工图审查单位不得审查。”；第二款表述为：“任何单位和个人不得擅自修改审查合格的施工图。确需修改审查部分的，建设单位应当将修改后的施工图送原审查单位审查。”（草案修改稿第二十一条）
七、根据立法调研和各市、地反馈的意见，为了解决开发商在居民住宅附属设施竣工验收中不及时和不按规划验收的问题，维护小区业主的合法权益，对条例草案第二十四条进行了修改。表述为：“建设单位应当按照规划设计对住宅小区附属设施组织竣工验收。验收时应当邀请业主代表参加，并由业主代表签署验收意见。” （草案修改稿第二十四条）；同时，在条例草案第四十条中相应增加了处罚规定。（草案修改稿第四十条）
八、考虑到住宅建设工程的特殊性，为进一步加强住宅质量监督管理，体现“以人为本”，根据调研意见，结合建设部的有关规定，在条例草案第二十六条第三款中增加了对住宅工程进行分户验收的规定。表述为：“住宅建设工程项目还应当提交《住宅质量保修书》、《住宅使用说明书》和《分户验收证明》。”（草案修改稿第二十六条第三款）
九、有的人大代表提出，条例草案只规定工程质量监督机构有权受理对建设工程质量问题的投诉，但未对投诉受理和处理程序进行具体规定。为此，草案修改稿增加了两条内容，分别作为草案修改稿的第三十五条和第三十六条，对受理程序和处理程序进行了具体规定。
十、对于法律责任部分，考虑到国务院《建设工程质量管理条例》对施工单位的有关违法行为的处罚规定得比较全面和具体，且处罚力度也比较大，草案修改稿删除了条例草案第三十五条的规定；参照建设部的有关规定，并结合我省实际，修改了对监理单位的处罚（草案修改稿第三十七条）；增加了对建设工程隐患拒不处理的处罚（草案修改稿第三十八条）；参照建设部的有关规定，修改了对施工图审查单位的违法行为的处罚规定（草案修改稿第四十一条）。
另外，根据组成人员意见和调研征集的意见以及立法技术要求，对条例草案中的部分法定期限予以明确，对条款顺序和个别文字表述也作了调整和修改。修改内容均用下划线在草案修改稿中标注，就不一一汇报了。原条例草案共四十四条，删除一条，新增两条，现草案修改稿为四十五条。
以上汇报，请予审议。
修订内容
黑龙江省人民代表大会常务委员会关于废止和修改《黑龙江省农作物种子管理条例》等63部地方性法规的决定
（三十二）修改《黑龙江省建设工程质量监督管理条例》有关内容。
删去第四条第二款。
