“十五”期间，中国就开始编制国家环境容量指标，国家环保总局制定环境容量总额，然后按年度分配给各省市区；各省市区再往各地市分解。每年环境容量指标都要往下削减。

这样一来，要求逐步下降的“污染物排放总额”与各地市因发展而产生的“排污量”之间，总有一些冲突。

宁夏银川市与石嘴山市是国家环保局重点监控城市，多年来一直靠发展火电以及高载能产业寻求发展空间。2004年底，两市就已完成大气环境容量的测算工作，这为两市治理城市大气污染源、改善空气质量提供了科学的控制方案，也为治理提供了依据。同时，宁夏也编制完成了《水环境容量核定实施方案》和《地表水环境容量测算技术报告》，通过了国家环保总局的预验收。但宁夏环保局局长邸国卫指出，许多地方政府仍旧没有把“环境容量”当成“必守规则”，因为环境条件和污染物排放有相当的复杂性，准确计算特定地区的环境容量有些困难，有时候用的指标不同，算出来的量值可差出20倍以上。因此，有些地方就以此为理由，不按环境容量来规划发展规模和指导发展方向，置已经明确的环境容量指标于不顾。而像石嘴山所处的地方，位于陕甘宁蒙“三角”地区，这个地区多年来都依靠煤炭资源发展高载能、高污染的产业，建设了大量的性质雷同的高载能工业园区,因此，交界地区之间还可能存在着污染责任互相推脱的问题。