青海省海东市核心区地下综合管廊PPP项目简析
海东市核心区地下综合管廊PPP项目（下称“项目”）是青海省落实中央注重保护青海三江源头生态环境、国务院大力支持发展城市综合管廊等政策下实施的第一批纳入财政部项目库的PPP项目。青海省海东市是我国第二批中央财政支持的地下综合管廊试点城市。
项目采用PPP模式实施，建设期2年、运营期28年、总投资34.13亿元，海东市人民政府授权海东市规建局以竞争性磋商一次性选择项目投资、建设、运营及施工总承包方。
本项目的重要特征是通过典型的PPP模式运作，成功实现中央企业、民营企业、地方政府在PPP项目中的高效合作，是央地合作、政企合作、国企与民企合作共赢的典型案例。
经过公开磋商，中国建筑和民营企业中港建设集团有限公司中标本项目，其中，中国建筑作为央企社会资本出资资本金的70%，中港建设集团有限公司出资资本金的10%，政府方出资代表海东城投出资资本金的20%（含中央财政专项支持资金），三家共同合作设立项目公司（SPV）。项目公司作为实施主体负责项目建设、运营，并负责项目贷款，运营期届满且项目公司完成清算后，项目公司应向海东市政府或其指定机构按照合同约定的移交形式、移交内容和移交标准移交项目设施的所有权益。
·社会投资人遴选机制
根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号文）有关“项目采购应根据《中华人民共和国采购法》及相关规章制度执行，项目采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购；项目实施机构应根据项目采购需求特点依法选择采购方式”的规定，在全面分析海东市地下综合管廊特点，并从施工强度、项目周期、运营经验、社会资本规模等多个方面考察潜在采购方，对各种采购方式进行比较，海东市采购中心最终确定适合本试点项目的采购方式为竞争性磋商。
同时，根据综合管廊特点，结合项目采用设计、采购、施工、运营总承包方式建设的情况，对拟选择社会资本方的资金技术要求进行了科学的设置，从而实现了在降低交易成本的同时又提高管理效率的目标。
·项目付费机制
项目付费机制为政府可行性缺口补助，即PPP项目公司收入主要包括各入廊管线单位所支付的入廊费、运维费和政府可行性缺口补贴。
1.使用者付费包括入廊费及管廊运维费。目前海东市共有给水、中水、电力、通信和热力5类地下管线，按照“应进皆进”的原则，全部强制进入综合管廊。PPP项目公司对进驻综合管廊的管线单位每年收取管线入廊费，管线入廊费应根据各类管线设计截面空间比例等因素采取差异定价。项目运营养护包括综合管廊等工程的管养及维护；环卫保洁工作以及其他与本项目有关的、海东市规建局或市政府部门要求项目公司承担的维养工作。PPP项目公司为维持项目运营服务而需要获得的管廊运维收入，主要包括项目的运营养护成本、税费及必要的合理回报。管廊运维费根据各类管线设计截面空间比例，由各管线单位合理分摊，管廊运维费每年支付一次。
2.可行性缺口补贴。鉴于综合管廊的准经营公共产品特性，其自身收益不能满足项目财务可行性要求，海东市财政资金将在项目运营阶段提供相应的可行性缺口补贴。海东市财政局根据市政府年度财政预算的相关安排，为本项目支付可行性缺口补贴资金。可行性缺口补贴资金通过海东人大决议，纳入海东市政府中长期财政规划及年度财政预算。补贴计算公式参照《财政部关于印发政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知》（财金〔2015〕21号）关于可行性缺口补助模式下运营补贴的计算公式执行。
·项目调价机制
在项目合作期限内，管廊可用性服务费每三年根据运营维护期间的通货膨胀以及利率变化等情况调整一次，即根据期末物价指数相对于期初物价指数的变动率调整PPP项目公司的年度经营成本（具体包括日常运维成本、大修理费和管理费用），以及根据期末央行5年期以上基准贷款利率相对于期初央行5年期以上基准贷款利率的变动率调整PPP项目公司的融资成本。
每次调价工作自10月份开始，投资人可按照相关条款约定的公式向海东市规建局提出调价申请，并接受价格主管部门的监审。海东市规建局会同相关部门审核其申请，就管廊可用性服务费调整做出决定，在当年的12月31日之前确定调整后的可用性服务费，社会投资人、入廊管线单位和海东市财政部门应遵照执行。如调整入廊单位付费标准的，价格主管部门出具新的收费文件，次年开始执行；如暂不调整入廊单位付费标准的，由政府可行性缺口补贴承担的，在次年初政府结算支付当年的政府可行性缺口补贴额时即开始执行。
·绩效管理机制
为确保综合管廊项目建设施工有序推进、坚持公共利益最大化、确保PPP项目经济效益和社会效应同步提升，项目设置了有效的激励约束机制，具体如下：
综合管廊维护管理的绩效和考核由政府方负责具体实施，考核对象是项目公司以及由其提供的管廊可用性服务。考核采取日常考核、定期考核和抽检抽查相结合的方式，主要从两个方面展开，一是公司规章制度和管理措施执行考核，二是综合管廊维护的监督检查考核。通过设定相应的激励和惩罚机制，考核结果直接与财政拨付的补贴费用挂钩。当项目公司在保证公众利益的前提下，提供的运营服务质量和效率较高、资产运营维护情况良好时，政府支付当期全额的可行性缺口补贴并可以给予一定额外奖励；反之，若项目公司未提供符合相应质量标准规定的各项服务，即考核不合格时，政府方有权依据相关的管理规定及办法给予一定的处罚，并从政府支付的可行性缺口补贴金额中予以扣除。
·项目风险识别及风险分配
项目风险按照PPP项目“风险最优分配为核心，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素”的原则进行分配：
1.建设风险。主要包括融资风险、征地拆迁与补偿风险、施工风险等建设风险，其中征地拆迁与补偿风险、考古和历史文物保护引起的成本或工期等带来的风险由政府承担，设计不当、设计变更引起的成本或工期延误和地质条件带来的风险由双方共同承担，其他风险全部由项目公司承担。
2.运营风险。主要包括运营成本超支、项目公司管理水平和能力缺陷导致受损、项目公司服务质量不好导致受损、设施维护不到位等运营风险，该部分风险全部由项目公司承担。
3.收益风险。主要包括入廊收费不足、超额收益、竞争线路、收费价格或调整受限制、可行性缺口补贴不能及时支付、税收政策、合同文件冲突等收益风险，其中超额收益和合同文件冲突带来的风险由双方共同承担，其他风险全部由项目公司承担。
4.法律和政策风险。主要包括违反融资合同、超出政府方可控范围的法律变更及政策变化和政府方可控的法律变更等法律和政策风险，其中违反融资合同带来的风险由项目公司承担、超出政府方可控范围的法律变更及政策变化带来的风险由双方共同承担，政府方可控的法律变更等风险由政府承担。
5.宏观经济风险。主要包括超出一定范围的利率变化、超出一定范围的通货膨胀等宏观经济风险，该部分风险全部由双方共同承担。
6.不可抗力风险。主要包括政治不可抗力、自然不可抗力和社会不可抗力等不可抗力风险，该部分风险全部由双方共同承担。
