近年来，国家对公共基础设施及公益民生等大型项目的投资增速，政府资金投入到建设项目后的效益性如何，各类专项资金是否真正用在实处，是否存在项目资金违法违规结算等，越来成为各级政府及人民群众关注的焦点，迫切需要审计部门对政府投资建设项目进行及时、准确、客观的评价。
为了更好发挥审计机关对国家财政资金的审计监督职能，北京、上海、山东、江西等多个地区相继出台地方审计条例，规定“政府投资和以政府投资为主的建设项目须以审计结果作为建设工程竣工结算的依据”。2012年9月26日颁布的《上海市审计条例》第14条第3款规定，政府投资和以政府投资为主的建设项目，按照国家和本市规定应当经审计机关审计的，建设单位或者代建单位应当在招标文件以及与施工单位签订的合同中明确以审计结果作为工程竣工结算的依据（以下简称“审计规定”）。
该规定在理论与司法实务界、建筑房地产领域引起争议：
1、审计规定的法律效力不明。
上海审计规定要求，建设施工合同应载明“以审计结果作为工程竣工结算的依据”，导致以下问题：第一，若建设施工合同未写明该条款，则合同的效力如何？如果合同当事人不把该条款订入合同，则意味着无需受该条款的约束，规定形同虚设。第二，当事人约定以第三方中介机构的审计结果作为结算依据的效力为何？根据最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十六条第一款的规定，当事人对建设工程的计价标准或者计价方法有约定的，按照约定结算工程款。由此可知，当事人可以自由对审计结算的计价方式和依据进行约定。
2、审计机关的审计时限有待进一步明确。
现行《审计法实施条例》并未明确行政审计的时限，虽然《政府投资项目审计规定》第九条规定了“审计机关对列入年度审计计划的竣工决算审计项目，一般应当在审计通知书确定的审计实施日起3个月内出具审计报告”，但却未明确通知书的下达时间。一旦将审计结论订入建设工程合同，则工程的结算与审计的期限密切相关，若审计部门拖延审计，将直接影响工程结算的进度，进而影响施工单位的利益。
3、审计部门的审计工作量大幅增加会影响审计结论的时间效率和准确性。
一旦将审计规定纳入工程合同，则审计部门的审计工作量将大大增加，在审计部门有限的人员分配下，要在规定的期限内完成众多工程项目的审计确实存在困难。审计工作量的增加不仅相应会延长审计时限，审计人员为了完成工作量，匆匆审计了事，如此会大大降低审计结论的准确性。同时，许多大型工程项目造价极为复杂，要求审计机关在规定的期限内进行审计，并且以此作为工程竣工结算的依据具有操作上的难度。
4、在现有规定下，施工单位缺乏相应的行政复议救济途径。
我国《审计法》第四十八条仅规定了被审计单位对审计机关作出的有关财务收支的审计决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。由于审计规定要求以审计结果作为工程竣工结算的依据，对于施工企业的利益产生重大影响，一旦施工单位对于审计结果持有异议，现行规定却没有同等赋予施工方与被审计单位同等的权利救济方式或者提供其他救济途径。
为此，建议：
1、明确建设单位将审计规定作为格式条款订入建设工程施工合同。
鉴于审计机关只能以建设单位、代建单位为被审计单位，而不能将施工单位作为被审计单位（行政管理与民事合同的边界），建议审计单位对建设单位就审计规定的具体实施提出相应的要求，建设单位将审计规定作为合同的格式条款预先订入合同，并纳入建设工程施工合同的示范文本。由于格式条款由一方事先单独拟定，如此可以大大提高磋商的效率，真正发挥审计规定的作用。
2、明确规定审计机关的审计时限。
审计时限根据审计类型的不同应有不同的规定，工程项目跟踪审计的至少应在工程竣工后的2个月内完成审计；工程竣工后进行审计的，需在工程竣工后的6个月内出具审计报告，期限可以进行调整确认其合理性。同时，进一步明确审计部门超越审计时限，造成施工单位丧失工程款优先受偿权的，施工单位有权向审计部门主张相应的赔偿。
3、吸纳一批有资质的权威的优秀社会审计机构参与工程结算审计。
面对量大、面广的审计需求，建议审计部门可以在本市范围筛选一批资质优越的社会审计机构，建立审计机构的名单库，以减轻审计部门的工作量，提高审计质量，缩短审计时限。进行审计时，由审计部门从名单库中随意抽取，进行工程的结算审计。由于该审计行为是受审计机关委托的行政审计，由此产生的费用应由审计部门自行承担。
4、明确施工单位不服行政审计结果的救济途径。
当施工单位对审计结果有异议或审计结果确实存在不合理时，应当明确其救济途径，扩延行政复议的范围。第一，赋予施工企业对于审计结论不服申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。由于审计机关或者其委托的社会机构作出的审计结论对于施工企业直接产生效力，应当认定审计部门的审计是一项具体可诉的行政行为。施工单位不服审计结论的，有权申请行政复议或者提起行政诉讼。第二，施工单位有权向审计部门提出由双方认可的第三方审计机构重新进行审计。若第三方审计机构的审计数额低于审计部门的审计数额的，审计部门应通过相应的听证程序就是否适用第三方审计机构出具的审计报告进行听证。第三方审计机构应在规定的期限内完成审计，并提交审计报告。经听证，应当采用第三方审计机构的审计结论的，二次审计费用应由审计部门承担，经听证仍以审计部门的审计结论为依据的，由施工单位承担二次审计的费用。
