虽然当前为支持PPP项目落地，各种金融机构积极开拓、大胆探索，创新出了许多新型融资模式，较好地满足了PPP项目融资的需要，但从长远来看，这些融资制度并不适应PPP的特点，主要表现在几个方面。
（一）现行对SPV公司的相关管理规定不适应PPP项目特点
SPV公司是政府与社会资本为建设或运营公共产品或服务而组成的特殊目的机构，是PPP项目实施的重要载体。作为PPP项目的实施主体，现行相关机构对项目公司的管理规定并不能适应PPP发展的要求。主要表现在：
一是有关部门对项目公司的资质规定不合理。目前，国内对于项目联合体的资质要求不统一，有些地方甚至规定联合体的每一方都必须有工程建筑资质，这就在一定程度上限制了金融机构作为投资者的进入。而从实际需要来看，如果金融机构在组建联合体时就提前介入，对于尽早确定融资方案和进行工程概算是十分有利的。
二是施工企业需要为项目提供流动性支持。现行制度下，受项目投资周期长、资金规模大、审批流程复杂等多种因素影响，经常出现项目资金衔接上的困难，存在一定的空档期，需要施工企业提供流动性支持。这样做必然增加施工企业的风险和财务成本，导致其风险与收益的不对等。
（二）项目资金期限存在严重错配
从理论上讲，资金使用期限与项目存续期限的高度匹配是有效避免债务危机发生，实现风险最小化的关键。对于多数PPP项目而言，由于其资金规模大、回收期长，需要大量的长期资金相匹配。但现实中，受多种因素影响，社会资本普遍追求短期收益，不愿进行长期投资，因此，长期资金的提供非常有限，很难满足大量PPP项目建设的需要。此外，受现行政策与风险约束机制的束缚，保险资金、社保基金、养老基金等长期资金进入的积极性也不高，长期资金供给量远远小于资金需求量。
而作为主要融资渠道的银行贷款，融资期限相对较短、融资成本较高，对于低收益的PPP项目而言，无力申请到与项目周期相匹配的长期银行贷款，不能实现项目期限与资金期限的完全匹配。而当前部分项目公司为达到资本金比例的要求，与金融机构签订的“明股实债”协议，虽然可以解决当前SPV公司设立的要求，但随着项目的推进，以及金融机构偿债期限的临近，必然导致未来长期资金成本上升，SPV公司风险的增加。
（三）资金来源偏重于银行贷款
从资金来源看，现行PPP项目融资过于偏重银行贷款。理论上讲，融资的多样性有利于风险的分散。而当前PPP项目一般都是相对单一的投资结构、单一的还款结构、单一的资金来源，不利于分散项目风险，无法有效降低资金成本，人为增大项目的风险。根据有关研究机构样本案例的分析，在我国目前实践的PPP项目案例中，东、中、西部地区的PPP项目普遍运用“贷款”这一融资模式，运用基金、股票、债权、信托和其他金融工具作为融资工具的PPP项目不多。
贷款类的金融投资类型在东、中、西部地区的PPP项目中占比分别为83.4%、70.1%、60.3%，而在各个项目领域内，贷款类金融投资类型的所占比例都超过了50%。这与我国现行以银行为主的金融体系有密切关系。由于银行贷款的期限相对有限，尤其是中长期资金供给严重不足，PPP项目对银行贷款的过度倚重，难以满足投资大、经营期长且收益不高的PPP项目资金需求，更容易导致项目资金期限的错配，为项目运行埋下风险隐患。
（四）相关部门管理跟不上PPP项目的需要
主要表现在以下方面：
一是银行缺乏针对PPP特点的贷款管理制度。作为以间接融资为主的国家，银行贷款是PPP项目筹集资金的主要方式，但受多种因素影响，银行对PPP项目发放项目贷款的积极性不高。一方面，银行对PPP项目贷款仍沿用抵押、担保等传统模式。当前银行体系对PPP模式尚不熟悉，缺乏实施有限追索、无追索项目融资的经验，对PPP项目进行融资时多参照传统贷款模式发放贷款，要求项目公司的股东对项目贷款提供抵押品或进行连带担保，而对项目未来现金流、项目收益权质押、项目保险收益权质押、履约担保等间接担保机制并不认可。另一方面，银行缺乏适应PPP项目特点的审批制度。由于商业银行对PPP项目贷款模式不熟悉，尚未开发出针对PPP项目贷款的量化审批机制，项目审批普遍采取一事一议的方式。此外，目前银行信用评级系统尚未针对PPP项目特点建立起相应的审查制度，从而使大多数PPP项目公司因缺乏相关财务指标只能获得较低的信用评分，进而增加了贷款获取难度。
二是债券发行条件难落地。虽然在相关政策文件上明确取消了PPP项目发行项目收益债的财务指标要求，但在实践中，证券公司等业内主体仍对此有所限制，加之PPP项目的杠杆率较高、收益率较低，导致很多项目收益债无法顺利发行。此外，现行审核机制也与PPP项目设置流程存在矛盾，规定只有项目公司才能申请发行项目收益债，但实践中社会资本往往需要拿到相应的融资保证（如商业银行出具的融资意向函——银行融资意向函的目的在于确保项目公司成立后，可以获得意向函中所确定的贷款）才可顺利参加招投标。
三是信用体系不健全使融资保险及担保成本过高。当前为提升PPP项目公司获得银行项目贷款的概率，迫切需要引入第三方保险公司的融资保险或担保公司的融资担保进行增信，但由于相关信用体系的不健全，保险公司和担保公司只能通过收取高额费用来弥补其风险，导致PPP项目融资成本升高。
（五）部分PPP引导基金存在政企不分
当前，为支持PPP发展，各地都积极行动起来，根据自身情况设立了一批PPP引导基金，一定程度上解决了PPP项目融资困难的问题，为PPP项目的落地实施发挥了积极作用。但与此同时，也应该注意到当前PPP引导基金因基金定位不准确，存在着政企不分的问题，部分地方政府只想通过一定资金的资助来引导社会资本参与，未来可能导致风险加速向政府集中，这对PPP的长期发展是十分不利的。
（六）资金退出渠道过于单一
从各地实践来看，尽管金融机构参与PPP项目的方式多种多样，但归纳起来无外乎直接对SPV公司进行股权投资，通过基金等方式间接对SPV公司进行股权投资以及向项目提供贷款等。应该看到，这些资金一旦投入，退出的渠道相对比较单一，主要是通过到期退出、事前双方约定价格由社会资本或政府赎回等方式实现。由于PPP项目具有投资规模大、回收期长等特点，如果只能等到项目到期再退出，对于投资者尤其是财务投资者来说，风险是相当大的，很大程度上会影响金融机构参与PPP项目的积极性。而如果一味地追求PPP项目资金期限的匹配，用足够多的长期资金来实现项目资金期限的匹配，又会使项目公司因成本过高而陷入收不抵支的困境。
适合PPP特点
融资制度建立的总体思路
政府与社会资本合作模式不同于传统市场主导配置资源模式和政府主导的新型配置资源模式，它是发挥政府与社会资本双方的优势，通过股权和债权融资的方式来筹集项目建设与运营资金，并以项目自身未来的收入作为偿债基础和利润来源。
正是由于政府与社会资本合作模式不同于传统政府主导的公共产品和服务供给模式，原来的投融资模式、相关政策、体制机制也都不能适应政府与社会资本合作这种新模式的需要，迫切需要建立一套与PPP模式相适应的项目管理与融资支持制度，推进PPP模式发展、加快PPP项目落地。为此，应该针对政府与社会资本合作项目自身特点，在项目公司组建、投资制度建立、融资模式选择等方面进行特殊的制度安排。
（一）政府与社会资本合作融资模式不同于以往单纯的政府或企业融资模式
市场主导配置资源模式是由企业作为主体去筹集资金，进行建设、运营和维护项目，并用企业盈利来偿还债务；政府主导配置资源模式是财政直接提供资金支持或者地方政府通过地方融资平台等为提供公共服务进行融资，还款来源由地方财政兜底和政府信用支持；而政府与社会资本模式是发挥政府与社会资本双方的优势，通过股权和债权融资的方式来筹集项目建设与运营资金，并以项目自身未来的收入作为偿债基础和利润来源。其融资模式上的特点主要体现在以下方面：
一是融资主体是SPV公司，以前是把地方政府或融资平台、中标企业作为融资主体，而PPP模式下的融资主体是为项目实施而成立的特殊目的公司；
二是担保机制以社会资本为主，以往的模式是以地方政府信用或企业信用作为重要的支撑，而PPP模式则是依靠社会资本自身实力，地方政府不再提供信用担保；
三是还款来源多样化，以前的模式还款来源主要是项目经营收益，也有财政还款，而PPP模式还款主要依赖PPP项目收取的项目服务费而形成的现金流，其中：既包括用户支付的费用，也包括财政支付给社会资本的可行性缺口以及完全由政府支付的服务费。
正是由于PPP融资的特殊性，使得其融资制度也具有特殊性，相关机构不再像以往那样以企业或政府的收入能力作为风险评价的依据，加上PPP项目普遍存在资金需求规模大、运营期限长、回报率不高等特点，导致社会资本参与PPP项目的积极性不高，金融机构介入顾虑较多，这就需要实施金融创新，发展PPP金融，增强社会资本进入PPP项目的积极性。尤其要针对PPP项目特点，制定特殊的融资制度与政策，以金融创新解决PPP项目融资、股权退出等问题。
（二）要以真正的SPV公司为中心，积极发展适合其特点的股权和债权融资工具
PPP融资的关键是为了PPP项目建设与运营而设立的SPV公司，它是隔离项目公司与其相关母公司收益与风险关联的特殊目的公司，是项目收益与风险同时承担的唯一载体，只有保证了SPV公司做到真正的风险隔离，才能确保PPP项目的风险绝对隔离。
鉴于中国现行的项目资本金制度，SPV公司的股权要根据投资人性质的不同实行不同的制度，对于负责项目建设与运营的单位，要规定其必须持有一个相对较长时间的股权，以确保项目工程质量与运营水平；对于项目的财务投资人，要广泛吸纳保险、企业年金、社保基金等长期资金的参与，可以给予其相对灵活的股权持有时间，以满足其流动性需要。
针对PPP融资特点，要积极推进相关项目贷款发放审批制度的完善，要调整项目收益债券的审批流程，为PPP项目提供更便利的债券融资工具。
具体建议
为构建更加符合PPP特点的融资制度，需要采取以下措施：
（一）建立真正的SPV公司，实现破产风险的彻底隔离
尽管当前各种PPP项目都建立了SPV公司，但并不是真正意义的SPV公司，并未真正实现破产风险的彻底隔离，这主要是应金融机构要求，SPV公司的母公司需要承担SPV的担保、连带责任，使SPV公司根本无法实现与母公司的风险隔离。这严重违背PPP项目公司的设置原则。作为政府与社会资本组成的特殊目的机构，SPV公司是PPP项目实施的重要载体，政府以该机构为载体引入社会资本，负责设计建设开发与提供公共产品或服务，并与政府共同承担风险，实行全过程合作，期满后再将项目移交给政府。SPV公司既是项目收益的获得者，也是项目风险的承担者，项目建设、运营、资金方面的各种风险都应该由SPV公司独立承担，不再向其他机构传导，从而实现风险的真正隔离。因此，建议所有SPV项目公司相关机构都要自觉切断与SPV的联系，一律不承担对项目公司的担保、兜底等责任，真正实现本项目收益与风险同担。
（二）按照投资性质的不同，给予不同投资人不同的股份转让权利
与其他股权投资的被投企业永续存在不同，特许经营的融资项目从实质上讲并不是股权融资，而属于夹层融资，即随着经营期限的到期，其权利也随之消失。可见，PPP融资是长久期付收类产品，并不是权益类产品。金融机构之间的定价差异主要来自于期限定价。
因此，完全可以对项目公司实行小股大债模式，即由项目建设、运营单位出很少的资本，其余资金全部通过举债获得。而SPV公司资金的差异性更多通过建设、运营单位的建设质量与运营水平的差异性来体现。
但在现实中，政府部门与相关机构往往出于规避风险的考虑，对SPV公司要求一定的资本金比例，以实现股权与债权投资的平衡。为满足相关部门的项目资本金要求，SPV公司需要吸收银行、保险、基金等金融机构作为财务投资人参与项目公司的组建，但由于这些财务投资人与项目建设、运营机构承担的风险责任是完全不同的。
因此，建议SPV公司的股权按照投资人性质的不同实行AB股权制度，即规定财务投资人持有B股，负责按照双方约定完成出资，持有股份超过一年以上可以在市场转让，并赋予其项目知情权、提议否决权等；项目建设运营单位出资持有A股，负责项目建设质量与运营水平，要求其定期向其他股东提交财务报表、项目经营状况、报告重大事项等，且股权转让必须征得其他股东同意。
为鼓励其提高建设质量与运营水平，规定其持有的股份可以按照1：2的比例获得分红收益，而且所持A股不能随意转让，必须持有项目建设运营总期限的一半以上时间才可以转让，且转让后如果持股人为项目运营单位，则仍享受A股权利，但如果持股人也是财务投资人则此股自动变为B股。这样做既有利于建设运营单位提升质量意识，树立品牌观念，关注项目生命全周期；又可以满足金融机构流动性的要求，调动金融机构参与的积极性。
（三）完善项目贷款制度，为PPP项目提供更好贷款服务
对于传统的政府平台公司项目融资，其融资主体为地方政府平台以及国有大中型企业(包含子公司)，主要对地方政府平台以及国有大中型企业的信用风险（公司信用）进行分析判断，项目的还款来源主要依赖于地方政府平台或国有企业的经营收益。
PPP项目融资是以特定项目为融资对象，还款来源依赖于该项目产生的现金流，担保品也限定于该项目的资产。因此，对于银行来说，发放贷款的依据与标准与传统的企业贷款是完全不同的，更多的需要对项目相关的所有当事人的风险进行分析，对相关合同进行审核，并且着重于项目建设风险、运营风险、现金流风险的分析评估。
虽然银监会发布了《项目融资业务指引》，但实践中，以项目未来收益和资产为担保的项目融资方式非常少见。主要是《项目融资业务指引》对于贷款人开展项目融资贷款授信审查时，只对审查项目的运营风险、政策风险、完工风险、市场风险、成本风险、原材料风险、汇率风险、环境风险等做出了框架性的规定。
为此，建议进一步完善项目贷款相关规定，如关于项目投资人风险要对其财务状况有所了解，了解其事业推进能力、实际业绩以及与战略的吻合度；关于项目完工风险，要了解承建合同签约方的推进能力、实际业绩、完工的可能性、建设相关批准证书的取得、建设用地的取得等情况；关于技术风险要了解其技术能力、过往的业绩；关于原材料风险要了解价格波动风险、运输手段、供应商的信用风险、原材料量和品质的风险；关于运营风险要了解运营商的过往业绩、运营能力、运营的复杂程度、困难程度、运营合同的期间与条件；关于销售风险要了解市场供给、销售价格的波动、长期销售合同等。
此外，还应该允许项目公司对PPP项目资产进行抵押和质押，鼓励有关机构在PPP项目贷款基础上，开发出期限、利率不同的组合贷款产品，全程参与PPP项目的融资服务。
（四）依托市场机制，发挥政府引导基金的引领作用
针对当前各地大量涌现出的各种各样PPP引导基金，部分引导基金存在政企不分等问题，有关部门一定要加强管理与引领，强调以市场化机制设立PPP引导基金，各地不要盲目跟风，一定要坚持产业引领，强化PPP项目的合法合规性，帮助那些合法合规PPP项目提供股权融资、担保增信、保险补贴等，增强社会资本和金融机构债权融资的信心。此外，政府资金要多在其中做劣后投资，以此减轻社会投资者的顾虑，调动其参与积极性。
（五）完善相关配套措施，为PPP规范发展创造条件
为促进PPP的规范发展，需要进一步加快相关领域改革、完善相关法律法规、健全相关信用信息，努力营造一个有利的政策环境。
一是加快完善相关法律法规，降低PPP项目参与者风险。通过制定《特许经营法》等法律，对PPP模式中政府与社会资本之间的权利与义务关系、项目的评估和认证、合约的履行和合理变更、行政审批的程序、政府信用的保证及违约惩戒等重大事项以法律的形式加以明确，尽可能化解社会资本对合同执行过程中对风险的顾虑；加快完善中长期预算制度，将对PPP项目的支付责任列入中长期预算，为项目费用的长期支付提供保障。
二是加快建立科学的公共产品和服务定价机制，确保项目公司合理的项目回报率。要加快公共产品和服务价格改革，探索建立科学合理的定价机制。积极推进水电气等公共服务领域价格改革，科学制定项目涉及的运营收费、补贴和其他支付对价，建立价格动态调整机制，按照物价水平、运营项目的成本变化等因素适时进行价格调整，提高社会资本参与积极性和项目可融资性。
