日前,全国将首次针对土地出让金展开大范围审计的消息引发关注。在过去的13年间,土地出让年收入增长超30倍,总额累计近20万亿元。部分地区土地出让金占据地方财政“半壁江山”。去年,有些省份土地出让收入总额甚至超过税收收入。正在各地铺开的土地出让金审计,被寄予“摸清家底”的众望。
巨额出让金将被“翻老底”
国土资源部数据显示,全国土地出让价款从2001年的1296亿元,到去年首次超过4万亿元,13年间增长超30倍,总额累计达19.4万多亿元。
湖北省人大代表王培树说,每次开地方“两会”,针对全省上千亿元的土地出让金管理情况,政府都没有专题报告,也没公开说明,最多只在财政预算中有个笼统总数,没法详细了解。
事实上,判断土地出让金是否合理使用,并非无规可依。国务院办公厅2006年出台相关规定,明确土地出让收入使用范围包括征地和拆迁补偿、土地开发、支农、城市建设等方面。
据财政部公布数据发现,最近5年间,国有土地出让金支出总额达13.49万亿元,其中征地和拆迁补偿、土地开发、城市建设三项占比超过八成。
财政部公布的数据只能看出全国土地出让金开支大体走向,在基层实际情况中违规使用并不少见。审计署曾在2008年和2010年先后公布对部分地区土地出让金的审计调查结果。2008年公告显示,11个城市违规使用出让金83.7亿元;2010年公告显示,抽查的13个市有7个市支出2.1亿元,用于弥补国土、城建等部门工作经费不足;有4个市违规支出2.38亿元,用于建设、购置办公楼、商务楼等。
记者采访发现,尽管各地土地出让金收支大多增长迅猛,但能把这项“政绩”说清楚的部门和干部却“很难找”。少数基层干部透露,土地审批和出让金征收由国土部门管,开发整理和招拍挂归土地储备中心,资金管理在财政,“具体收了多少,怎么用的,只有部门一把手和具体经办人说得清楚。”
“土地账”成“糊涂账”
近年来,房地产行业“高歌猛进”,推动土地出让金“水涨船高”。江西、四川等地公布的2013年全省财政预算执行情况显示,有些省份去年土地出让收入,已接近甚至超过税收收入。
巨额的土地出让金,除偶尔接受审计调查外,通常情况下处于地方“自己管自己”状态,这令“土地账”难免成为一本“糊涂账”,由此滋生四大乱象:
做高成本。土地出让金收益部分需按比例提取用于教育、农田水利支出,还需与上级财政分成。因此,一些地方为减少收益部分固定支出,拼命做高土地出让中的征地拆迁、土地开发成本,极端情况甚至能将土地出让做成“负收益”。
体外循环。尽管国家要求土地出让金收支全额纳入预算,实行“收支两条线”管理,审计署2010年的审计公告却显示,11个市的674.8亿元土地出让收入,未按规定纳入基金预算管理,占征收总额的20.1%。
武汉市近期审计查出,当地一家科级事业单位,将属于土地出让金性质的项目建设用地补偿资金,存入自行开设的11个银行账户内,两年来沉淀资金9.8亿元。
侵占挪用。有的地方土地出让金账户长期脱离监管,直接成为少数主要领导的“私房钱”,随意侵占挪用。长春市委原副书记田忠,就曾将无偿征用的土地转让变现,侵吞土地出让金1018万元。因严重违纪违法被“双开”的武汉市新洲区原区委书记王世益,被查出从土地出让金账户中,支借1亿多元资金给4家民营企业使用,建立“官商联盟”谋取私利。
减免寻租。一些土地招拍挂出让后,开发商只缴纳保证金就开始用地,余款长期拖欠不缴,或能协商减免。贵州省一位基层干部表示,减免土地出让金一方面是为吸引客商投资,另一方面怎么缴、减免多少都是主要领导一句话,里面存在巨大的寻租空间。
土地财政“依赖症”亟待破除
土地出让金收支“顽疾”为何屡禁不止?湖北财政系统内一位负责人说,因土地出让金属于地方政府基金预算管理,其收支预算编制无需通过人大审批,报同级财政部门批准即可执行,“土地收入开支多处于封闭运行状态,违规操作的弹性空间很大。”
土地出让乱象丛生,背后折射出地方财权与事权不匹配。专家介绍,自分税制改革以来,地方税收收入有限,土地收益往往被用于地方财政“补窟窿”。“这次土地出让金审计将对地方财政‘摸清家底’,为下一步财税改革做好铺垫。”
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