“十一五”期间，我国国民经济保持了平稳快速发展，住房城乡建设系统在总结防御和应对特大自然灾害经验的基础上，突出工作重点，注重工作实效，经过全系统共同努力，成功应对特大自然灾害，城乡建设防灾减灾能力明显提高。

城乡建设防灾减灾“十二五”规划（一）发展成就

1、法制建设进一步加强

“十一五”期间，《中华人民共和国突发事件应对法》、《城乡规划法》和《防震减灾法》相继出台或修订，规定城乡规划应符合防灾减灾的需求，并提出了防灾避难场所建设、新建工程抗震设防、既有工程抗震加固等方面的要求。汶川地震发生后出台的《汶川地震灾后恢复重建条例》提出了灾后恢复重建工作的方针、原则，并对过渡性安置、调查评估、恢复重建规划和实施等内容作了全面规定。《房屋建筑工程抗震设防管理规定》、《市政公用设施抗灾设防管理规定》、《关于加强建设系统防灾减灾工作的意见》、《地震重点监视防御区建设系统抗震防灾工作要点》、《关于加强城市绿地系统建设提高城市防灾避险能力的意见》、《市政公用设施抗震设防专项论证技术要点》等一系列部门规章、规范性文件相继出台，有效指导了城乡建设防灾减灾工作。各地通过制订有关法规或规范性文件，强化了工程抗灾设防管理和应对各类自然灾害的应急管理工作。

2、技术标准体系逐步完善

“十一五”期间，颁布实施了《城市抗震防灾规划标准》、《村庄整治技术规范》、《镇（乡）村建筑抗震技术规程》，编制了《农村民居抗震设计图集》，完成了《镇（乡）村防灾规划标准》的审查工作。汶川地震发生后，组织编制了《地震灾后建筑鉴定与加固技术指南》，修订了《建筑抗震设计规范》、《建筑工程抗震设防分类标准》、《建筑抗震鉴定标准》、《建筑抗震加固技术规程》等技术标准，进一步完善了防灾减灾技术标准体系。

3、建筑工程抗灾设防监管取得进展

“十一五”期间，房屋建筑和市政公用设施抗灾设防的监管力度不断加强，抗震和结构安全已成为重要监管内容。一是在超限高层建筑工程抗震设防专项审查中增加了关于超限大跨空间结构审查的有关内容，并对奥运工程、世博工程等进行专项审查，确保了其抗震安全。二是推动各地实施市政公用设施抗震设防专项论证制度。三是加强对中小学校舍安全工程的技术支持和质量监管，出台了《中小学校舍抗震加固图集》、《全国中小学校舍抗震鉴定与加固示例》等技术性文件。

4、防灾规划编制与实施有效推进

“十一五”期间，根据《城市抗震防灾规划管理规定》，成立了全国城市抗震防灾规划审查委员会，加强对各地城市抗震防灾规划编制工作的指导。泉州、南通、合肥、徐州、苏州、海口、武汉、宜昌、十堰、荆州、溧阳、泸州、喀什等20多个城市相继开展城市抗震防灾规划编制或修订工作，其中泉州市、南通市等地开展了规划实施试点工作。厦门市编制了综合防范地震、台风、建筑边坡灾害的城市建设综合防灾规划，并制定了合理有效的实施计划。

5、村镇抗震设防工作逐步开展

“十一五”期间，各地积极贯彻全国农村民居防震保安工作会议精神，通过实施抗震安居工程、加强农村工匠技术培训、提供农居抗灾图集等形式，促进村镇房屋抗灾能力的提高。如新疆2003年至2010年，新建农村抗震安居房194.9万户，累计投入262.5亿元；云南2007年至2010年，完成农村民居地震安全工程85.5万户；四川汶川地震灾区完成了360万户震损农房的修复加固和145.91万户农房重建任务。抗震安居工程经受了地震考验，保障了人民群众的生命财产安全，产生了显著的社会和经济效益。

6、应对特大自然灾害取得成效

一是抗灾救灾工作部署和技术指导及时。2008年雨雪冰冻灾害后，各地积极做好应对防范工作并建立了受灾及应对情况报告制度。汶川、玉树地震灾后，协助灾区制定了城镇受损房屋安全鉴定及修复加固、过渡安置房质量验收、农牧区居住房屋抗震节能设计、灾区危房拆除及建筑垃圾清理利用等方面的技术文件。舟曲泥石流灾害发生后，研究制订了受损建筑物安全性应急鉴定等方面的技术性文件。

二是对灾区应急评估和安全鉴定工作支持有力。汶川、玉树地震以及舟曲泥石流灾害发生后，组织房屋建筑应急评估专家组赶赴灾区，对公共建筑和居民住宅受损情况进行应急评估；协调各地推荐有关技术单位，支持灾后房屋建筑安全鉴定工作。四川、陕西、甘肃、青海、云南、新疆、西藏、江西等地住房城乡建设主管部门积极应对灾害，有效地开展了地震、洪水灾后应急评估和安全鉴定工作。

三是基础设施和群众生活保障灾后应急支撑体系得到保障。2008年雨雪冰冻灾害后，协调各地加大城市水源地，城市供水、供气、供热等重要基础设施抢修力度，切实保障了市政公用设施正常运行。汶川、玉树地震后，组织支援灾区应急供水救援车、真空式吸污车、压缩式垃圾运输车、移动厕所、垃圾桶等，并选派专家对保障基础设施提供技术支持，指导生活垃圾和建筑垃圾处理工作。

7、国际合作和科学研究不断深化

“十一五”期间，我国先后承办了第十四届世界地震工程大会、2007年国际减灾会议、第五届中日美生命线地震工程三边研讨会、东北亚城市防灾技术发展与人才培养国际研讨会等国际学术会议。汶川地震后，住房城乡建设部与日本国际合作机构联合开展了抗震技术培训项目，加强了城乡建设防灾减灾国际交流。

国家有关部门针对灾害影响机理以及重要建筑、市政设施和村镇防灾等课题开展了多个攻关项目。住房城乡建设部针对城市建设防灾减灾技术、农村民居抗震防灾措施、抗震抗风新技术研究与应用、城乡防灾减灾管理等方面，先后启动了50余项研究课题，取得了一系列重要研究成果。

城乡建设防灾减灾“十二五”规划（二）主要问题

一是在灾害管理方面“重救轻防”。灾前城乡建设防灾减灾人力和资金投入不足，特别是城乡建设中应急保障基础设施、防灾避难场所、抗灾鉴定与加固等公益性事项缺乏稳定、连续的资金投入。

二是城乡防灾规划的编制和实施工作有待加强。防灾规划中针对新灾害类型的防灾措施研究不够；防灾避难场所布局不合理，数量和规模不够；重要防灾减灾设施和生命线工程建设实施不到位。

三是城乡建设存在防灾薄弱环节。大量村镇、城中村、旧城区的老旧民房和城乡结合部的私建建筑存在灾害隐患；大型公共建筑、学校、医院的防灾措施尚需加强；市政公用设施抗灾能力参差不齐，灾后应急救灾保障能力差。

四是科技创新和成果转化能力仍待加强。城乡防灾减灾科技水平与发达国家相比有一定差距，研究力量分散、防灾研究偏重单一技术，缺乏科研成果转化能力。

城乡建设防灾减灾“十二五”规划（三）面临形势

1、严峻的自然灾害形势

“十一五”期间，我国自然灾害共造成22亿人次受灾，10.3万人因灾死亡、失踪，直接经济损失达2.4万亿元。这期间几次大灾巨灾严重影响我国城乡建设：2006年“桑美”台风造成483人死亡；2008年雨雪冰冻灾害，造成129人死亡，紧急转移安置166万人，直接经济损失1517亿元；2008年汶川地震，造成69227人死亡、17923人失踪，紧急转移安置1510万人，直接经济损失8451亿元；2010年玉树地震，造成2698人遇难、270人失踪，经济损失数十亿元；2010年舟曲泥石流灾害，造成1765人遇难或失踪。

据民政部统计，1993至2009年我国因灾直接经济损失平均每年超过2600亿元人民币，约占当年GDP比例2.2%，远高于发达国家0.5%左右的水平。自然灾害已成为制约我国城乡可持续发展的重要因素，是“十二五”期间城乡建设面临的严峻挑战之一。

2、城镇化对防灾减灾工作提出了迫切要求

城市运行对交通、供水、燃气等市政公用设施的依赖程度很高，而各系统之间相互影响、制约，一旦受灾极易产生连锁、放大效应，从而造成严重灾难。2007年7月18日济南特大暴雨，造成37人死亡，1.4万平方米市区道路毁坏，直接经济损失13.2亿元；2010年5月7日广州特大暴雨，造成7人死亡，38间房屋倒塌，30多个地下车库被淹。

“十二五”期间，我国城镇化水平将突破50%，人口、产业、工程设施将进一步向城镇集中，城镇发展与防灾能力不足的矛盾会更加突出，加强城镇防灾减灾能力迫在眉睫。

3、统筹城乡发展对防灾减灾工作提出新的要求

“十一五”期间，通过村庄整治、农村危房改造以及抗震安居工程的建设，在一定程度上加强了村镇房屋和基础设施的防灾能力。但由于历史上城乡二元化管理，村镇整体抗灾设防水准仍较低，受灾时人员伤亡远比城市严重，小灾大损失的现象屡屡发生。甘肃岷县5.2级、云南鲁甸5.6级等中等规模地震,平均使十余个乡镇、上万人受灾，反映了村镇建设防灾能力不能适应经济发展需要的严峻现实。

“十二五”期间为实现城乡统筹发展的战略要求，急需解决如何在城乡建设中统筹考虑城市与农村的防灾减灾工作、提升城乡防灾减灾总体水平的问题。

住房和城乡建设部关于印发《城乡建设防灾减灾“十二五”规划》的通知

建质〔2011〕141号

各省、自治区住房和城乡建设厅，直辖市、计划单列市建委（建交委）及有关部门，新疆生产建设兵团建设局，部机关各单位：

为指导“十二五”时期我国城乡建设防灾减灾工作，我部组织制定了《城乡建设防灾减灾“十二五”规划》，现印发给你们。请结合实际，认真贯彻落实。

中华人民共和国住房和城乡建设

二○一一年九月十四日

根据《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和住房城乡建设部“十二五”发展规划编制工作要求，制定本规划。本规划是住房城乡建设事业“十二五”专项规划之一，内容涵盖城乡防灾规划、房屋建筑和市政公用设施抗灾设防、城乡加固改造和灾后恢复重建，是各级住房城乡建设主管部门履行公共服务职能、制定防灾减灾政策、安排防灾减灾工作的依据。

城乡建设防灾减灾“十二五”规划

城乡建设防灾减灾“十二五”规划（一）加强队伍建设与政策研究

一是加强城乡建设防灾减灾管理和专家队伍的建设。落实防灾减灾行政首长负责制；完善住房城乡建设系统防灾减灾工作制度，保障人员、经费、设备等工作条件；建立有效的专家参与防灾减灾的工作机制，充分发挥各类防灾减灾专家委员会辅助决策作用。

二是做好抢险抢修和应急鉴定队伍建设及物资准备。整合设计、施工和科研等单位的技术力量，建立平灾结合的房屋建筑应急鉴定队伍；建立机动灵活、装备精良的市政公用设施抢险抢修专业队伍；通过培训、演练，提高抢险抢修和应急鉴定队伍的快速反应能力和技术水平。

三是积极探索与经济社会发展相协调的城乡建设防灾减灾投入机制。建立应急评估和工程抢险的激励政策和投入补偿机制；研究应用隔震减震等抗灾新技术的激励政策，提高行业采用新技术的积极性；配合相关部门推行灾害保险机制，提高社会对灾害的承受能力。

城乡建设防灾减灾“十二五”规划（二）推动抗灾科学研究与成果转化

一是加大城乡建设防灾减灾科学研究的投入。依托现有科研力量分区、分级设立城乡建设防灾减灾研究中心，建立科研基地支撑体系；针对不同区域的地理、经济条件，开展城镇群灾害综合防御体系试点研究；加强对学校、医院和体育馆等大型公共建筑防灾技术的研究；加强对应急保障基础设施预警保护、应急抢修及安全恢复等技术的研究。

二是强化城乡防灾减灾科技创新和技术集成应用。鼓励各地开展多种形式的防灾减灾技术应用试点；支持实用抗震、抗风、防火等各类防灾新技术、新产品的开发研究，并积极、稳妥地推广应用；制定、完善技术配套措施，提高设计施工企业应用新技术的能力。

三是指导地震重点监视防御区和有条件的城市开展抗震能力普查。按照平震结合的原则，结合数字化城市建设，充分利用抗震防灾规划编制资料建立、健全城市抗震防灾信息数据系统，并随着城市建设、改造同步更新相关数据，保障灾害发生时尽快掌握相关基础资料。

城乡建设防灾减灾“十二五”规划（三）开展防灾减灾教育与国际合作

一是推动城乡建设防灾减灾普及教育。积极开展对住房城乡建设系统各级领导干部防灾和应急管理培训；加强住房城乡建设系统从业人员防灾减灾知识培训，定期组织各种防灾演习、演练；加强注册城市规划师、注册建造师、注册建筑师等专业技术人员继续教育中的防灾减灾内容。

二是积极开展防灾减灾领域的国际交流与合作。支持相关人员对国际减灾管理及技术方面的调研，学习国外先进的防灾减灾技术及管理经验；积极支持中外学术研讨，共享减灾信息与技术；通过试点建设，加强对国际防灾减灾先进经验技术的利用和再创新。

城乡建设防灾减灾“十二五”规划（一）加强法规、标准、制度建设

一是加强法律法规建设。在相关法律制定中强化有关建设工程防灾减灾的内容；做好《建设工程抗御地震灾害管理条例》的论证起草工作；开展《城市抗震防灾规划管理规定》的修订工作；各地根据实际情况，制定配套法规和规范性文件完善城乡建设防灾减灾监管制度。

二是完善城乡建设防灾减灾技术标准体系。完善抗震、抗风、防洪、抗雨雪冰冻和保障建筑边坡安全的技术标准；在设计规范中考虑灾害的关联性和多灾种防灾要求的整合，在市政公用设施运行标准中注重防灾减灾和应急处置要求；重点加强城镇防灾规划、防灾避难场所建设、防灾减灾地理信息共享、防灾减灾标识等方面技术标准的制定；完成城镇综合防灾、村镇住宅防洪工程、城市地下空间防洪工程等方面标准的编制工作；推动各地根据当地自然灾害情况和经济发展水平制定符合当地实际、深化国家标准的地方标准。

三是建立城乡建设防灾减灾重点防控机制和绩效评估制度。定期分析本地区灾害形势，及时公布防御相关自然灾害的重点地区和薄弱环节，并针对突出问题开展专项整治；建立重要工程和次生灾害危险源数据库，在特殊季节或接到灾害预警时，及时部署、落实各项保障措施；开展灾后工作绩效评估，提出改进工作的措施和完善技术标准的建议。

四是完善房屋建筑和市政公用设施抗灾设防监管制度。进一步贯彻超限高层建筑工程抗震设防管理制度和技术政策，加强超限高层建筑抗震设防管理；全面推动市政公用设施抗震设防论证，适时修订《市政公用设施抗震设防专项论证技术要点》等规范性文件，不断完善监管内容和手段。

五是建立城乡防灾规划监管制度。将城镇防灾规划作为城市、镇总体规划的专项规划，与总体规划同时编制实施；明确城乡防灾规划的强制性内容和监管要求，并在城乡规划审批、实施中严格审查把关；组织开展城乡防灾规划强制性内容执行情况的监督检查，促进城乡防灾规划按期实施。

城乡建设防灾减灾“十二五”规划（二）全面开展城乡规划编制实施

一是在省域城镇体系规划中提出防灾减灾的原则要求。综合考虑邻近城镇间防灾需要，探索建立区域防灾体系，协调防灾减灾工作；加强对区域防灾减灾问题的研究，完善区域重大基础设施的应急功能和资源共享机制；建立各类灾害信息管理系统，促进部门、地区之间资源共享和应对灾害联动机制建设，加强灾后应急反应和协同工作能力。

二是开展城镇防灾规划的编制工作。基本完成地震高烈度地区和地震重点监视防御区城市抗震防灾规划编制或修编工作；针对城镇灾害类型，组织编制应对台风、雨雪冰冻、暴雨等自然灾害和工业灾害的城镇综合防灾规划；加快城市绿地系统防灾避险规划编制；研究利用先进信息技术，提高防灾规划的编制和管理水平。

三是推进社区、村庄防灾规划工作的开展。针对大中城市特点，研究编制大型商业区、经济开发区、重要商务区、居住区等不同类型社区防灾规划的技术要求，推进新建社区的防灾设施、避难场所与房屋建筑同时规划设计，确保社区防灾设施齐全和足够的避难疏散空间；根据各地的灾害类型和特点，开展村庄防灾规划编制试点工作。

四是强化城乡防灾规划的落实。在控制性详细规划和修建性详细规划阶段，强化对城乡防灾规划中灾害防御要求、城区建设与改造的设防标准、防灾避难场所建设、次生灾害防御等措施的落实；现有重要城区、大型厂矿区、商务中心区、大型公共场所、大型地下空间和风景名胜区，不能满足有关防灾要求的，要有计划地进行改造。

城乡建设防灾减灾“十二五”规划（三）积极推进防灾避难场所建设

一是结合城镇防灾规划和绿地系统防灾避险规划的编制和实施，基本建立具有综合防灾特点的防灾避难和灾后安置体系，完善相关应急保障基础设施，大幅提高我国城镇应急救灾能力。

二是制定《城镇防灾避难场所设计规范》，进行避难场所及其配套设施建设,完善避难场所各项防灾功能。在固定防灾避难场所建设中，加强防灾避难功能审查，严格工程质量监管；建立和完善日常管理制度，确保防灾避难场所的保障能力；结合城镇详细规划和社区建设，开展防灾避难场所和疏散道路整治，以及高密度城区防灾据点建设。

三是建立以城镇人均防灾避难场所有效疏散面积为主要考核指标的评价体系，确保各类防灾避难场所的规划布局、服务范围、用地规模和道路、给水、电力、排水等配套基础设施满足城镇应急避难需要。

城乡建设防灾减灾“十二五”规划（四）确保市政公用设施抗灾能力

一是提高新建市政公用设施防灾减灾能力。在立项、选址和方案论证阶段，研究地震、台风、雨雪冰冻、暴雨等灾害防御措施；在初步设计阶段进行抗灾设防的专项审查或论证；在施工图审查中把抗灾设防质量作为审查的重要内容；在施工阶段加强工程质量监管，提高工程质量安全水平。

二是提高现有市政公用设施防灾减灾能力。建立市政公用设施定期防灾安全评价制度，及时维护、鉴定、维修；开展重点地区城镇道路、给排水、燃气等市政公用设施的抗灾能力安全排查工作；对早期建设的抗灾标准偏低的市政公用设施进行改造升级，按照国家有关标准进行抗灾设防。

三是加强市政公用设施防灾监控和应急处置能力建设。建设、完善市政公用设施的安全监测和应急处置设施，提高燃气、轨道交通等设施突发灾害紧急自动处置能力；加强灾后应急设施建设，研发灾后应急抢修、紧急恢复技术。

城乡建设防灾减灾“十二五”规划（五）提高城乡房屋建筑抗灾能力

一是开展对学校、医院和体育馆等大型公共建筑的鉴定和加固工作。研究编制大型公共建筑抗灾评估技术指南，对未能达到防灾安全要求的公共建筑进行加固改造；完善公共建筑的各类防灾设施，加强使用过程中的安全监测与预警功能，增强其全寿命期内的综合抗灾能力；继续开展中小学校舍加固改造工作，全面提高中小学校舍的综合防灾能力。

二是提升旧城区及城中村房屋抗灾能力。结合城中村改造、农居改造、危房改造等工作，提高城中村及旧城区房屋建筑的抗震、抗风、防涝能力。地震重点监视防御区和有条件的地区，应制定有针对性的区域抗震防灾政策措施，对未达到抗震设防要求的建筑物、构筑物进行抗震鉴定，并限期采取必要的抗震加固措施。

三是提高村镇工程的抗灾能力。加强对农村民居抗灾设防的政策引导和技术指导，逐步建立村镇防灾服务体系；加强村镇住宅图集的推广使用，支持各地因地制宜开展农村民居抗震新技术、新材料研究与应用；组织村镇工程防灾技术培训，提高基层工程技术人员防灾意识。

四是开展具有历史价值建筑的防灾保护。吸取汶川地震等自然灾害中大量文物和古建筑损毁的教训，研究各类具有历史价值建筑的防灾减灾目标、抗灾设防标准和防灾减灾措施，并开展抗灾鉴定和加固试点，提高其抗灾能力。

城乡建设防灾减灾“十二五”规划（六）提高灾害应急和恢复重建能力

一是制定和完善住房城乡建设系统各类防灾应急预案。根据当地灾害特点，制定和完善各类防灾应急预案，明确人员职责和操作流程；加强对重要次生灾害源的监控，提高风险管理水平；开展住房城乡建设系统各重要业务信息系统及基础数据的灾备系统建设。

二是建立健全住房城乡建设系统灾害信息收集、上报渠道。加强部门间协调与联系，确保灾害预警信息及时、准确；建立数字化信息系统和信息报送制度，明确负责灾害信息上报的机构、人员，保证灾害情况及时上报；收集、研究国内外自然灾害案例和应急工作措施，改善应急决策机制。

三是加强对灾后恢复重建的指导。按照统一规划、分步实施、基础设施先行的原则，指导灾区制定重建方案；确定合理的抗灾设防标准；加强质量监管，提高对恢复重建工程的抗灾能力；加强对农村房屋灾后重建的技术指导，积极推广应用农房抗灾实用技术。

住房和城乡建设部

目 录

序言

一、发展现状和面临形势

（一）发展成就

（二）主要问题

（三）面临形势

二、指导思想、基本原则和规划指标

（一）指导思想

（二）基本原则

（三）规划指标

三、主要任务

（一）加强法规、标准、制度建设

（二）全面开展城乡规划编制实施

（三）积极推进防灾避难场所建设

（四）确保市政公用设施抗灾能力

（五）提高城乡房屋建筑抗灾能力

（六）提高灾害应急和恢复重建能力

四、保障措施

（一）加强队伍建设与政策研究

（二）推动抗灾科学研究与成果转化

（三）开展防灾减灾教育与国际合作

城乡建设防灾减灾“十二五”规划（一）指导思想

以城乡防灾规划制定和实施为先导，以房屋建筑和市政公用设施抗灾设防监管为主线，以应急基础设施建设为重点，以城乡建设防灾减灾法律法规、标准体系为依据，以应急管理队伍建设和防灾减灾技术进步为支撑，进一步完善城乡建设防灾减灾管理体系。全面提高城乡建设防灾减灾能力，最大限度地避免和减轻灾害中因房屋建筑、市政公用设施破坏造成的人员伤亡和经济损失。

城乡建设防灾减灾“十二五”规划（二）基本原则

贯彻“预防为主，防、抗、避、救相结合”的方针；坚持以人为本，城乡统筹，推动城市综合防御和村镇全面设防；坚持预防为主，平灾结合，做到防灾常态管理与灾时应急管理并重；坚持科学防灾，综合防灾，统筹考虑空间管理与过程管理、近期安排与长远谋划。

城乡建设防灾减灾“十二五”规划（三）规划指标

1、法规制度建设。进一步完善城乡建设防灾减灾法律、法规与技术标准体系。强化工程质量安全监管和城乡规划监察中针对城乡防灾减灾的监督管理内容，加大监管力度。

2、防灾规划编制。地震高烈度地区和地震重点监视防御区基本完成城市抗震防灾规划编制；重点针对地震、台风、雨雪冰冻、暴雨、地质灾害等自然灾害，开展城镇综合防灾规划、村镇防灾规划的编制试点工作。

3、防灾避难场所建设。开展城市绿地系统防灾避险规划编制或修订完善；基本完成位于地震重点监视防御区和灾害风险较高地区城镇中心城区的防灾避难场所和避难通道的规划和建设，其他地区开展防灾避难场所建设试点工作；开展农村防灾避难场所建设试点。

4、市政公用设施抗灾设防。城市市政公用设施抗灾设防率达到100%，发达地区镇（乡）、村市政公用设施抗灾设防率达到100%，其他地区达到60%以上。

5、房屋建筑抗灾设防。城市新建、改建、扩建房屋建筑工程抗灾设防率达到100%，地震重点监视防御区的超限高层建筑工程抗震设防专项审查率达到100%；规模较大的乡镇公共建筑工程抗灾设防率达到100%，其他地区达到80%以上；发达地区新建农房基本达到当地抗震设防要求，一般地区新建农房考虑防灾措施。

6、重要建筑抗灾设防。新建学校、医院和大型公共建筑100%按照《建筑工程抗震设防分类标准》及相关规范进行抗灾设计和建设，指导完成存在隐患的学校、医院和大型公共建筑的抗震加固，建设依托学校、医院和大型公共建筑的防灾避难场所试点。

规划范围。根据国务院批准的住房和城乡建设部“三定”规定以及住房城乡建设部“十二五”发展规划编制工作安排，本规划涵盖内容包括工程勘察设计、建筑施工、建设监理、工程造价等行业以及政府对建筑市场、工程质量安全、工程标准定额等方面的监督管理工作。

规划背景。本规划是在我国“十一五”刚刚结束,“十二五”开局之际，针对建筑业制定的发展规划。规划组织编制。本规划是住房城乡建设事业“十二五”专项规划之一。

编制工作由住房城乡建设部建筑市场监管司牵头，会同工程质量安全监管司、标准定额司，共同组织住房城乡建设部政策研究中心、中国建筑业协会、中国勘察设计协会、中国建设监理协会、中国工程建设标准化协会、中国工程建设造价协会等单位，在建筑市场、质量安全、勘察设计、建筑施工、工程监理、工程建设标准化、工程造价管理等7个专题规划基础上编制完成。

工信部发布《工业节能“十二五”规划》，要求到2015 年规模以上工业增加值能耗比2010 年下降21%左右，“十二五”期间预计实现节能量6.7 亿吨标准煤。

《规划》指出，到2015年，钢铁、有色金属、石化、化工、建材、机械、轻工、纺织、电子信息等重点行业单位工业增加值能耗分别比2010年下降18%、18%、18%、20%、20%、22%、20%、20%、18%。《规划》提出，将完善财政补贴方式，支持九大重点节能工程建设；对鼓励发展的节能项目，其进口国内不能生产的先进节能装备，在规定范围内免除进口关税；完善热电联产项目的建设投资、电价、热价等政策，有序发展热电联产项目，并研究完善鼓励企业建设利用余热余压发电、生物质能发电、热电联产项目等的电力上网政策。

防灾减灾救灾工作事关人民群众生命财产安全，事关社会和谐稳定。我市自然灾害多发频发，极端天气事件和次生衍生灾害呈增加趋势，防灾减灾救灾基础依然薄弱。为切实加强全市防灾减灾救灾工作，最大限度保障人民群众生命财产安全，促进社会和谐稳定和经济持续健康发展，根据《陕西省综合防灾减灾规划》，结合我市实际，特制定本规划。

一、总体要求

（一）指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻党的十九大精神，认真落实中、省关于防灾减灾的战略决策和市委、市政府的部署要求，立足追赶超越和“五个扎实”要求，坚持以防为主、防抗救相结合，常态减灾和非常态救灾相统一，从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，关口前移，重心下移，全面提升自然灾害综合防范能力，为全面建成小康社会提供坚实保障。

（二）基本原则

以人为本，协调发展。坚持以人为本，把确保人民群众生命安全放在首位。通过保障受灾群众基本生活，增强全面防灾减灾意识，提升公众自救互救技能，切实减少人员伤亡和财产损失。遵循自然规律，通过减轻灾害风险促进经济社会可持续发展。

预防为主，综合减灾。加强自然灾害监测预报预警、风险评估、工程防御、宣传教育等预防工作，坚持防灾抗灾救灾过程有机统一，综合运用各类资源和多种手段，统筹推进各领域、全过程灾害管理工作。

分级负责，属地为主。坚持分级负责、属地为主、协同反应的应急机制。根据灾害造成的人员伤亡、财产损失和社会影响等因素，按照应急响应层级分级负责，市级统筹指导，各县区、镇（办）就近指挥、强化协调，在综合防灾减灾工作中发挥主体作用、承担主体责任。

依法应对，科学减灾。坚持法治思维和法治方法，不断提高防灾减灾救灾工作法治化、规范化、现代化水平。强化科技创新，有效提高防灾减灾工作科技支撑能力。

政府主导，社会参与。坚持政府的主导地位，充分发挥市场机制和社会力量的重要作用，加强协同配合，形成工作合力。

（三）主要目标

1.建立健全防灾减灾救灾体制机制。树立危机管理理念，加强基础设施建设，统筹灾害管理和综合减灾措施，全面提高监测预警、风险管理、应急处置、灾后重建工作水平，到2020年构建与经济社会发展相适应的防灾减灾救灾工作体系。

2.将防灾减灾救灾工作纳入市、县区国民经济和社会发展总体规划。

3.年均因灾直接经济损失占全市生产总值比例控制在1.3%以内，年均每百万人口因灾死亡率控制在1.3以内。

4.建立完善多灾种综合监测预报预警信息发布平台，信息发布的准确性、时效性和社会公众覆盖率显著提高。

5.对居住在偏远地区地质灾害隐患点的群众实施搬迁，加强危重地质灾害隐患点工程治理，现有隐患点数量逐年减少，有效防范重大地质灾害发生。全面开展地质灾害网格化管理，确保全市在册地质灾害隐患点不发生责任事故。

6.构建与经济社会发展需求相适应的防汛抗旱体系，以工程措施为主导、非工程措施为支撑，形成人水和谐的综合防洪抗旱减灾体系。中心城市、县城和重点集镇防洪设施达标，中小河流主要河段防洪标准达到10-20年一遇，重点区域和城乡抗旱能力明显增强。

7.建成分级管理、反应迅速、布局合理、规模适度、种类齐全、功能完备、保障有力的市、县、镇三级救灾物资储备体系，确保自然灾害发生12小时内受灾群众基本生活得到救助。

8.全面提升综合减灾示范社区创建水平，每年创建全国综合减灾示范社区3个，省级综合减灾示范社区8个。

9.防灾减灾知识和自救技能社会公众普及率显著提高，实现在校学生全面普及。

二、主要任务

（一）完善综合防灾减灾救灾工作机制。强化减灾委员会统筹指导和综合协调职能，发挥好灾害防范部署与应急指挥作用。加强部门协作，健全灾情会商评估制度，提高灾情信息管理水平，确保灾情和救灾工作信息报送及时、规范、准确。完善财政资金投入机制，合理安排预算，有效保障综合减灾和救灾工作。建立市、县区突发事件预警信息发布中心，健全突发事件预警信息发布体系。完善“政府领导、统筹协调、部门联动、社会参与”的灾害防御工作机制，形成结构合理、功能齐全、科学高效、覆盖城乡的综合防灾减灾体系。完善应急保障物资储备管理调配机制。

（二）强化自然灾害监测预警与风险管理。加强预警机制建设，整合预警资源，强化国土、水务、气象、地震等相关部门多灾种、跨领域、全区域预警信息汇总、分析、研判、处置，不断优化灾害应急救助预案。完善市、县区地质灾害气象预报预警体系，建设山洪地质灾害群测群防体系和风险预警一体化平台。建立以县区为单位、以镇（办）、村（社区）为基础的自然灾害风险调查网络，完善灾害风险信息报送系统，做好灾害风险信息综合分析、处理和应用。

（三）加强应急处置和恢复重建。建立健全涉灾部门应急指挥平台，完善军地协调联动的应急救灾协作机制，构建驻军部队、地方应急救援队伍和社会救援力量参与的应急救援队伍体系。到2020年新建1支市级防汛机动抢险队、7支县级防汛机动抢险队。推进救灾物资储备体系建设，实现市、县级救灾物资储备库和灾害多发易发镇救灾物资储备点全覆盖。以全市总体储备满足5万人紧急转移安置为基础，合理确定储备物资品种和数量，建立健全应急物资保障调度平台，做到按需快捷调度。重特大自然灾害坚持市委、市政府统一领导，各县区具体负责，统筹做好恢复重建需求评估、规划建设和政策支持，整合灾后重建、危房改造、棚户区改造、新农村建设、移民搬迁等项目，优先解决损毁居民住房重建、公共服务设施和基础设施恢复等直接影响群众生活的问题。一般自然灾害恢复重建工作，由县区根据实际统筹组织开展。

（四）加快防灾减灾工程建设。加强防汛抗旱、防震减灾、生态环境治理、生物灾害防治等工程建设，完善气象防灾减灾体系，建设一批基础性、关键性的气象灾害防御工程，提高气象灾害监测、预警、评估、发布、防御能力，最大程度减轻灾害损失。加快实施江河治理工程，完成丹江等重要江河及支流、中小河流及山洪沟治理，全面完成病险水库除险加固和抗旱应急水源工程建设；进一步完善防汛抗旱非工程措施建设，完善山洪灾害易发区预警预报系统、汛旱情监测系统、应急抢险指挥调度系统。城乡重点区域防洪体系基本建成，抗旱应急体系相对完善，确保在发生严重水旱灾害时，最大限度减少人员伤亡和财产损失，保障城乡居民生活用水安全。继续实施公共基础设施安全加固工程，重点提升学校、医院等人员密集场所设防水平。实施交通设施灾害防治工程，提升重大交通基础设施抗灾能力。实施地质灾害治理工程和移民搬迁工程，以现有地质灾害隐患点为重点，实现地质灾害群测群防体系全覆盖，重点对威胁300人以上的机关单位、学校和基层政府的重大地质灾害隐患点进行勘查治理。对居住在地质灾害隐患区的群众持续深入实施避灾移民搬迁工程，确保受威胁群众生命财产安全。

（五）提升科技防灾减灾能力。落实创新驱动发展战略，加强防灾减灾科技资源统筹应用。地震监测预报、震害预防、应急救援体系效能显著提升，防震减灾治理体系基本形成，破坏性地震后，两小时内专业救援队伍到达灾区开展救援。加强各类气象灾害成因、影响及防御措施等研究，制定气象灾害应对管理办法。积极推进无公害防治措施、飞机防治、诱捕防治等现代防治技术，着力提高防治效果。做好民政北斗减灾信息终端管理使用，提升自然灾害灾情数据采集和报送效率。

（六）加强城乡防灾减灾能力建设。积极开展综合减灾示范社区创建活动，加快社区应急避难场所建设，开展社区风险隐患排查治理，努力提升社区综合防灾减灾能力，推动家庭减灾计划，鼓励和支持家庭储备灾害应急物品，提升居民自救互救能力。加强应急避难场所建设，应急避难场所满足全市70%城镇人口的应急避险需求。城镇新建及改扩建工程全部达到抗震标准。加固改造农村危旧房屋，提高抗震设防能力。将防灾减灾教育培训纳入各级党校或行政学院培训体系，提高领导干部灾害风险管理水平和决策能力。

（七）引导市场和社会力量参与减灾救灾。坚持自愿参与、社会互助、协调配合、规范有序的原则，建立社会力量参与减灾救灾工作机制，研究制定具体政策措施，支持社会力量有序参与防灾减灾救灾工作，进一步提高全社会共同抵御自然灾害风险的能力。发挥保险等市场机制作用，进一步做好农房保险和民生保险工作，扩大居民住房保险覆盖面，提高理赔水平。加强救灾捐赠管理，提升社会动员能力和涉灾保险服务水平。

（八）加强防灾减灾宣传教育。完善政府部门、社会力量和新闻媒体等合作的防灾减灾宣传教育工作机制。将防灾减灾教育纳入国民教育体系，以开展“防灾减灾日”活动为契机，面向城乡社区，全方位、多角度做好宣传教育培训工作，推动全社会树立“减轻灾害风险就是发展，减少灾害损失也是增长”的理念，努力营造防灾减灾良好氛围。

三、重点项目

（一）自然灾害救助物资储备体系建设工程。持续推进县、镇两级生活类救灾物资储备库、储备点建设，建成市、县、镇三级救灾物资储备体系，提高物资快速调度能力。各县区储备生活类救灾物资不少于300万元、保障5000人紧急转移安置需求，全市储备生活类救灾物资不少于3000万元、保障5万人紧急转移安置需求。推进市、县防汛抗旱物资专用仓库建设，形成布局合理、分级储备、各有侧重的防汛抗旱物资保障体系。

（二）气象防灾减灾工程。规划投资2.21亿元，建设气候适应型城市重点实验室；建设商洛市自然灾害监测预警指挥系统；实施气候监测预警能力提升工程，增建风廓线雷达1部，建设GPS/MET站7个，新建设城市气象观测站8套，实景监测站34个，建成集约化气候预测预警业务平台和气候风险评估业务平台等；成立秦岭生态监测和旅游气象服务中心和陕西核桃服务中心；实施秦岭水源涵养地人工影响天气保障工程。加强城乡气象灾害防御基础设施建设，完善气象灾害综合观测系统和信息传输体系，提高气象灾害监测预警能力。

（三）避灾移民搬迁工程。按照避灾移民搬迁规划，对在地质灾害隐患点居住的群众优先实施移民搬迁。对人口较多、搬迁安置难度大的地质灾害隐患点，纳入地质灾害监测预警系统，逐步开展工程治理。

（四）水利综合治理工程。规划投资17.5亿元，完成丹江干流防洪工程、伊洛河干流防洪工程、金钱河干流防洪工程、中小河流治理项目、小（二）型病险水库除险加固、移民搬迁集中安置点堤防等6个重点项目。

（五）地震预警服务工程。推进地震预警工程建设，基本实现烈度速报和预警信息服务，提高地震灾害信息快速获取能力。加强对全市现有地震监测台网的指导与管理，发挥重要补充作用，进一步提升监测预报能力。完善县区地震信息共享网络平台，建设综合地震信息获取与数据库平台，推进县区地震信息节点中心建设，实现市、县区与省级内部通信联接。

（六）林业有害生物防控工程。加强重点林区有害生物综合治理，加大松材线虫病、胡蜂、松阿扁叶蜂等有害生物的防治力度，每年开展林业有害生物综合防治50万亩，实现控灾减灾。加强监测预警，建设38个测报站点，及时发布预测预报。强化检疫执法，严防疫情传入。提升森防工作水平，林业有害生物成灾率控制在4.8‰以下，无公害防治率达到85%以上，灾害测报准确率达到90%以上。

（七）防灾减灾科普工程。推进科普宣传教育基地建设，开展集宣传教育、展览体验、演练实训等功能于一体的防灾减灾科普活动。规划投资500万，建设商洛市气象科普馆，全面升级重点科普基地—镇安气象科普基地（馆）；打造气象科普进校园示范项目，建设校园气象站。组织开展防灾减灾科普进农村、进社区、防灾减灾日、世界气象日、科技活动周等活动。

四、保障措施

（一）加强组织领导，形成工作合力。市减灾委员会负责统筹防灾减灾救灾资源，健全组织领导和保障机制。各成员单位按照规划目标，抓好主要任务和重点项目落实。各县区政府要将防灾减灾工作纳入经济社会发展规划，制定县区综合防灾减灾规划。

（二）加大投入力度，强化资金保障。各县区政府要加大财政投入力度，建立多元化投入机制，统筹使用政府资金、捐助资金、公益基金等。完善防灾减灾救灾资金多级分担机制，明确补助标准，加强资金监督管理。积极争取中、省财政支持，落实地方财政配套，确保项目按时限、高标准完成。

（三）抓好人才培养，提升队伍素质。落实中长期人才发展规划，不断加强人才培养，形成以防灾减灾救灾专业人才队伍为骨干力量，以各类灾害应急救援专业队伍为突击力量，以基层社区灾害管理者和信息员为基础力量，以社会工作者和志愿者队伍为辅助力量的防灾减灾工作队伍。统筹基层灾害信息员、气象信息员、群测群防员等应急队伍建设，开展综合业务培训，鼓励“一员多职”。

（四）做好跟踪评估，强化监督管理。建立规划实施跟踪评估制度，强化监督检查，完善考核激励机制，确保规划建设任务全面完成。市减灾委员会办公室负责规划实施评估工作，及时向市减灾委员会提交规划实施中期和末期进展情况报告。