为贯彻落实党的十八届四中全会关于探索建立检察机关提起公益诉讼制度的改革要求，现就检察机关提起公益诉讼改革试点提出如下方案。

检察机关提起公益诉讼改革试点方案一、目标和原则

按照《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的改革部署，积极探索建立检察机关提起公益诉讼制度，充分发挥检察机关法律监督职能作用，促进依法行政、严格执法，维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家和社会公共利益。

（一）坚持改革正确方向。坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，发展完善中国特色社会主义检察制度，坚定不移走中国特色社会主义法治道路。

（二）立足法律监督职能。坚持检察机关职能定位，把握提起公益诉讼的条件、范围和程序，既强化对公共利益的保护，又严格规范行使检察权。

（三）有效保护公共利益。针对生态环境和资源保护等领域侵害国家和社会公共利益的情况，及时提起民事或行政公益诉讼，加强对国家和社会公共利益的保护。

（四）严格依法有序推进。根据民事诉讼法、行政诉讼法等法律的有关规定和全国人大常委会的授权决定，确保改革试点在法律框架和授权范围内开展，维护法制的统一和权威。

检察机关提起公益诉讼改革试点方案二、主要内容

（一）提起民事公益诉讼

1. 试点案件范围。检察机关在履行职责中发现污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起民事公益诉讼。

2. 诉讼参加人。检察机关以公益诉讼人身份提起民事公益诉讼。民事公益诉讼的被告是实施损害社会公共利益行为的公民、法人或者其他组织。检察机关提起民事公益诉讼，被告没有反诉权。

3. 诉前程序。检察机关在提起民事公益诉讼之前，应当依法督促或者支持法律规定的机关或有关组织提起民事公益诉讼。法律规定的机关或者有关组织应当在收到督促或者支持起诉意见书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复检察机关。

4. 提起诉讼。经过诉前程序，法律规定的机关和有关组织没有提起民事公益诉讼，社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察机关可以提起民事公益诉讼。检察机关提起民事公益诉讼，应当有明确的被告、具体的诉讼请求、社会公共利益受到损害的初步证据，并应当制作公益诉讼起诉书。

5. 诉讼请求。检察机关可以向人民法院提出要求被告停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等诉讼请求。

（二）提起行政公益诉讼

1. 试点案件范围。检察机关在履行职责中发现生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害，公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系，没有也无法提起诉讼的，可以向人民法院提起行政公益诉讼。试点期间，重点是对生态环境和资源保护领域的案件提起行政公益诉讼。

2. 诉讼参加人。检察机关以公益诉讼人身份提起行政公益诉讼。行政公益诉讼的被告是生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域违法行使职权或者不作为的行政机关，以及法律、法规、规章授权的组织。

3. 诉前程序。在提起行政公益诉讼之前，检察机关应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行政行为或者依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复检察机关。

4. 提起诉讼。经过诉前程序，行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察机关可以提起行政公益诉讼。检察机关提起行政公益诉讼，应当有明确的被告、具体的诉讼请求、国家和社会公共利益受到侵害的初步证据，并应当制作公益诉讼起诉书。

5. 诉讼请求。检察机关可以向人民法院提出撤销或者部分撤销违法行政行为、在一定期限内履行法定职责、确认行政行为违法或者无效等诉讼请求。

检察机关提起公益诉讼改革试点方案三、其他事项

1. 试点期间，地方人民检察院拟决定向人民法院提起公益诉讼的，应当先行层报最高人民检察院审查批准。

2. 提起公益诉讼，检察机关免缴诉讼费。

3. 提起公益诉讼，试点方案没有规定的，适用民事诉讼法、行政诉讼法及相关司法解释的规定。

三、方案实施

（一）立法机关授权。提请全国人大常委会2015年6月授权，自2015年7月起开展改革试点，试点期限为两年。

（二）积极开展试点。2015年7月，根据全国人大常委会的授权和改革试点方案，制定出台试点实施办法，并选择北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、甘肃13个省、自治区、直辖市开展试点。

（三）推动相关法律修改完善。及时总结试点经验和成效，积极推动相关法律的修改完善。

检察机关提起公益诉讼改革试点方案四、工作要求

一要坚持统筹谋划。加强顶层设计，确立检察机关提起公益诉讼的基本制度和规范，统筹规划具体时间表和路线图。按照可复制、可推广的要求，鼓励试点地区发挥首创精神，推动制度创新。

二要积极稳妥推进。探索建立检察机关提起公益诉讼制度，既要积极推动，加强对试点工作的指导和督促；又要稳妥慎重，严格程序，努力确保法律效果和社会效果的统一。要逐步形成成熟的经验，再推动立法完善。

三要加强协调配合。各试点单位要加强请示报告和沟通协调，积极争取地方党委、人大、政府和有关部门的支持，建立与人民法院的协调配合机制，共同推进改革试点工作稳步开展。

四要注重宣传引导。既要及时宣传改革试点的好经验、好做法和取得的成效；又要把握宣传策略，严格宣传纪律，正确引导社会预期，为改革试点营造良好的舆论环境。

诉讼代理案情

2009年9月10日，原告郑某(甲方)与被告潘某(乙方)签订了《雇佣协议》。该协议载明：乙方请甲方提供有偿服务、代笔诉讼，并作为乙方委托代理人；如通过诉讼获赔5000元以下或6000元以上的，乙方分别按赔偿金总额的10%、20%支付给甲方；如有一方签约后半途终止或违约的，违约方需支付另一方违约金500元。之后，郑某代理潘某提起劳动争议诉讼，并参与两次法院庭审。2010年7月19日，潘某与德喜公司经法院主持调解达成一致意见，由德喜公司一次性补偿潘某3800元。2010年9月9日，郑某诉至法院，要求潘某支付劳务酬金380元及违约金500元。

诉讼代理诉争焦点

非律师的原告能否根据双方雇佣协议的约定，就其代理被告进行诉讼的行为收取报酬。

诉讼代理法院判决

一审法院审理后认为：郑某作为无律师执业资格的普通公民，以帮助潘某解决劳动纠纷为由，与潘某签订名为劳务雇佣，实为借风险代理收受钱财的“雇佣协议”，违背了法律精神，故依照《中华人民共和国合同法》第七条的规定，判决驳回郑某的诉讼请求。

原审法院判决后，郑某不服，提起上诉。二审法院另查明：郑某在本案审理过程中的陈述表明，其曾多次为他人进行诉讼代理服务。

二审法院认为：郑某作为非律师的公民，多次代理他人进行诉讼以及约定收取诉讼代理报酬的行为，已经构成“从事诉讼代理业务”。该行为违反了《中华人民共和国律师法》第十三条关于禁止没有取得律师执业证书的人员从事诉讼代理业务的强制性规定，双方之间的雇佣协议无效。故郑某主张报酬的诉讼请求缺乏法律依据，不予支持，遂判决驳回上诉，维持原判。

诉讼代理判案分析

在我国，民事诉讼法是公民进行代理诉讼的直接法源。该法第五十八条第二款规定，除了律师之外，特定身份(当事人近亲属、有关的社会团体和所在单位推荐的人)的人员以及经人民法院许可的不特定身份的人员(前述特定人员之外的其他公民)，可以经当事人委托成为公民代理人。但是，民事诉讼法仅明确了可以担任公民代理人的主体范围，对于公民代理人能否以其代理行为获取报酬，则没有相应的规定。而对于委托合同的成立和生效问题，我国的合同法均有明确规定，但合同法规则本身并无对诉讼代理收费问题存在明确规范。按照合同法的一般适用原则，如果没有其他相关法律存在不同规定，则作为委托合同特别形态的诉讼代理应为有效之合同，公民代理人将可依据合同约定收取报酬。

但应当注意的是，对于非律师的公民从事诉讼代理或辩护业务的问题，1996年制定的《中华人民共和国律师法》第十四条规定：没有取得律师执业证书的人员……不得为牟取经济利益从事诉讼代理或者辩护业务。2007年律师法修订后的第十三条规定：没有取得律师执业证书的人员……除法律另有规定外，不得从事诉讼代理或者辩护业务。由此，在合同法和律师法之间，就出现了法律的适用选择和法律规定的解释问题。

根据2000年颁布的立法法关于法律适用的相关规则，合同法应当优先适用。但是，立法法颁布于2000年，立法机关在之前合同法和律师法制定时是否考虑过法理上的所谓位阶冲突，显然存在疑问；何况合同法和律师法均系法律，两者虽然制定机关不同，但位阶层次相同。相对于合同法关于委托代理的一般规定，律师法对于诉讼代理的规定应属于特别规定，如果两者存在冲突，律师法应当优先适用。查阅律师法的相关规定，无论是1996年律师法，还是2007年律师法，均规定没有律师执业证书的人员，不得从事诉讼代理或者辩护业务。而从上述法律规定的词句措辞和规范目的来看，显然属于强制性的法律规定。根据合同法第五十二条关于违反法律、行政法规的强制性规定合同无效的规定，因此，本案争议的雇佣协议存在无效的可能。由此，本案处理的症结点，即回到郑某是否从事了诉讼代理业务的事实问题。

诉讼代理属于诉讼程序中的一个重要制度，涉及律师法强制性规定的有效适用和诉讼当事人基本权益的保障，故对于普通公民是否存在从事诉讼代理业务行为的审查，属于法院应主动行使的职权。这也是一些国外法院在处理类似案件时所持的观点。本案中，二审法院对郑某是否存在其他进行诉讼代理活动的事实进行了调查。通过潘某的陈述，郑某提供的格式化雇佣协议，以及郑某关于其曾为他人提供代理服务的自认，表明郑某在持续的一段时间内曾经多次进行过类似的诉讼代理事务。从以上几个方面来看，足以认定郑某行为已经构成了“从事诉讼代理业务”。基于郑某的行为已经构成“从事诉讼代理业务”，故双方之间的雇佣协议违反了2007年律师法第十三条的强制性规定。根据我国合同法第五十二条、第五十六条的规定，违反法律强制性规定的合同无效，且无效的合同自始没有法律约束力。因此，郑某以无效的雇佣协议主张报酬的诉讼请求，法院不应支持。

本词条由最高人民检察院公益诉讼检察厅 审核 。

2020年4月，国务院安委会办公室印发《全国安全生产专项整治三年行动计划》，聚焦安全生产事故易发多发的煤矿、非煤矿山、危化品、消防、道路运输、民航铁路交通运输、工业园区、城市建设、危险废物等9个行业领域，集中开展安全整治。2021年1月，十三届全国人大常委会第二十五次会议审议安全生产法修正草案时，多位委员建议建立安全生产公益诉讼制度。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视安全生产工作，中央领导同志多次作出重要批示。2016年《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》明确提出“研究建立安全生产民事和行政公益诉讼制度”。2020年4月，国务院安委会办公室印发《全国安全生产专项整治三年行动计划》 ，聚焦安全生产事故易发多发的煤矿、非煤矿山、危化品、消防、道路运输、民航铁路交通运输、工业园区、城市建设、危险废物等9个行业领域，集中开展安全整治。2021年1月，十三届全国人大常委会第二十五次会议审议安全生产法修正草案时，多位委员建议建立安全生产公益诉讼制度。

2021年3月23日，最高人民检察院和应急管理部联合发布安全生产领域公益诉讼典型案例，包括陕西省略阳县人民检察院督促整治尾矿库安全隐患行政公益诉讼案等9件。

此次发布的9件安全生产领域公益诉讼典型案例所涉违法类型多样化，包括自备成品油、轻循环油、燃气等危险化学品、易燃易爆物品；尾矿库污染、违规采矿导致地面坍塌；违法建设、违法施工带来的消防、交通安全隐患，及加油站扫码支付安全隐患等新问题。此外，还突出预防性司法理念，公益保护手段多元化，实现了双赢多赢共赢的办案效果。

在浙江省海宁市检察院督促整治加油站扫码支付安全隐患行政公益诉讼案中，针对加油站爆炸危险区域扫码支付带来的安全隐患问题，检察机关以专家论证、技术实验为支撑，通过公开听证方式进行审查，向行政机关发出诉前检察建议，督促其依法开展加油站扫码支付业务专项整治，消除安全隐患。

安全生产领域 目前还不是检察公益诉讼的法定领域，却是公益诉讼新领域探索的一项重要内容。2016年出台的《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》明确提出“研究建立安全生产民事和行政公益诉讼制度”。在近几年的全国两会上，多位人大代表建议探索开展安全生产领域检察公益诉讼。最高检第八检察厅厅长胡卫列介绍，目前，全国已有24个省级人大常委会出台关于加强检察公益诉讼工作的专项决定，其中有20个对安全生产领域公益诉讼探索予以明确。

应急管理部政策法规司司长王宛生表示，发布这批典型案例，一方面希望对各级应急管理部门和检察机关形成协同共赢的示范效应，促进社会各界关注支持安全生产工作。另一方面也希望引入独立的、外部的监督，将检察公益诉讼作为安全生产行政监管的法治保障、破解安全生产公共利益保护困境的有效路径、推动安全生产治理体系和治理能力现代化的重要力量。

胡卫列表示，下一步，检察机关将与应急管理部门建立常态化协作机制，进一步凝聚共识，加强顶层设计和制度供给，推动构建安全生产重大线索信息共享平台。

一、检察机关为什么要探索开展安全生产领域公益诉讼？

安全生产事关人民群众生命和财产安全，涉及重大国家和社会公共利益。2016年《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》明确提出“研究建立安全生产民事和行政公益诉讼制度”。在近几年的全国“两会”上，多位代表委员建议探索开展安全生产领域检察公益诉讼。目前，全国已有24个省级人大常委会出台关于加强检察公益诉讼工作的专项决定，其中有20个对安全生产领域公益诉讼探索予以明确。

安全生产领域虽然目前还不是检察公益诉讼的法定领域，但却是公益诉讼新领域探索的一项重要内容。党的十九届四中全会明确要求“拓展公益诉讼案件范围”。最高检作为牵头部门，已与最高法院、应急管理部等责任单位将“探索开展安全生产公益诉讼试点”“推动安全生产法修改时增设公益诉讼条款”作为落实十九届四中全会公益诉讼相关改革任务的重要举措。张军检察长在去年向两会所作的工作报告及最高检的一系列文件中，明确将安全生产作为公益诉讼新领域案件的重点范围。

当前，安全监管职能交叉、边界不清，监管缺位、不到位以及执法不严格等问题仍较为突出；不同层级之间职责不清，同一区域上下级“多头执法”“重复执法”的现象仍然存在。检察机关开展安全生产领域公益诉讼有利于破解安全生产执法困境。检察机关作为国家法律监督机关和社会公共利益的代表，在安全生产监督活动中，可以通过行政公益诉讼督促相关行政机关依法履职，也可以通过民事公益诉讼监督相关企业及时消除安全隐患，促进各相关主体严格遵守安全生产规范规程，最大限度预防和减少安全生产事故，全力维护人民群众生命财产安全。

二、这批安全生产领域典型案例是最高检和应急管理部联合发布的，主要是基于什么样的考虑？

安全生产事关人民福祉，事关经济社会发展大局。党中央、国务院高度重视安全生产工作，习近平总书记作出一系列重要指示批示，强调生命重于泰山，要坚持人民至上、生命至上，树牢安全发展理念，绝不能只重发展不顾安全，更不能将其视作无关痛痒的事。党的十九届五中全会将统筹发展和安全两件大事、实现更为安全的发展纳入经济社会发展的指导思想和原则。

安全生产涉及的社会面广、职能部门多、法律法规复杂，需要协调各方系统治理。近年来，应急管理部相关职能部门与最高检第八检察厅就开展安全生产公益诉讼工作多次进行了深入交流，共同开展调研研讨。2021年2月，最高检张雪樵副检察长带队赴中国安全生产科学研究院调研，与应急管理部尚勇副部长围绕安全生产领域公益诉讼重大线索信息数据共享协作机制建设进行座谈，就安全生产相关法律法规修订时增设检察公益诉讼条款达成共识。双方表示，要用法治思维和法治方式推动安全生产责任制落实到位，充分发挥检察公益诉讼制度的独特价值，要积极沟通，加强协作配合。我们也十分支持和欢迎检察机关就安全生产领域开展公益诉讼，共同防范和化解安全生产风险。

检察机关自2017年7月正式确立公益诉讼检察制度以来，积累了丰富的实践经验，特别是在安全生产等新领域先行先试办理了很多典型案件。2020年12月，最高检和国铁集团联合发布了10起铁路安全生产领域公益诉讼典型案例，助力解决了一批多年未能解决的铁路沿线安全隐患。同时，检察机关针对危险化学品、易燃易爆物品、矿山和尾矿库治理、违法建设、违法施工等安全生产公益保护问题，积极稳妥进行探索，办理了一批典型案件，也得到了地方党委政府、各级行政机关、广大人民群众的高度认可和广泛支持。应急管理部和最高检联合发布安全生产领域公益诉讼典型案例，一方面，是希望对各级应急管理部门和检察机关形成协同共赢的示范效应，也促进社会各界更多地关注支持安全生产工作。另一方面，也希望引入独立的、外部的监督，将检察公益诉讼作为安全生产行政监管的法治保障、破解安全生产公共利益保护困境的有效路径、推动安全生产治理体系和治理能力现代化的重要力量。

三、这次发布的安全生产领域公益诉讼典型案例有什么特点？

此次发布的安全生产领域公益诉讼典型案例，主要有以下特点。

一是违法类型多样化。有的涉及自备成品油、轻循环油、燃气等危险化学品、易燃易爆物品安全隐患，有的涉及尾矿库污染、违规采矿导致地面坍塌等安全隐患，有的是违法建设、违法施工带来的消防、交通安全隐患，还有的涉及加油站扫码支付安全隐患等新问题。

二是突出预防性司法理念。最高检张雪樵副检察长强调，对安全生产涉及的公益侵害，关注的重点不应是已经发生的安全事故和实然侵害，而应是重大风险。安全生产事故往往会造成复杂的公益损害后果，安全生产公益诉讼的制度价值在于防未病、治未然。浙江省海宁市检察院督促整治加油站扫码支付安全隐患行政公益诉讼案中，检察机关专门召开听证会对“在加油站爆炸危险区域扫码支付是否存在安全隐患”进行论证。山西省晋中市榆次区检察院督促整治违法施工安全隐患行政公益诉讼案中，考虑到安全隐患的现实危险性和整改紧迫性，检察机关根据“两高”司法解释有关规定，要求两行政机关在收到检察建议书后十五天内依法履行职责并书面回复。

三是公益保护手段多元化。此次发布的典型案例中，从案件类型看，有两件是民事、行政公益诉讼起诉案件，其他都是行政公益诉讼诉前程序案件；从办案方式看，检察机关灵活运用诉前磋商、公开听证、检察建议、圆桌会议等多种方式，督促行政机关依法履职。从办案模式看，有的是省级院或市级院牵头开展公益诉讼专项监督行动，比如黑龙江省检察机关督促整治小煤矿安全隐患行政公益诉讼系列案，七台河市检察机关督促整治燃气安全隐患行政公益诉讼系列案等。

四是实现了双赢多赢共赢的办案效果。这些案例的安全生产案件的成因复杂、责任主体多元，涉及的监督对象包括应急管理、环境保护、消防、公安、交通运输、市场监管、城管执法、住建、商务部门和市县乡政府等不同层级的多个行政机构。检察机关作为第三方力量，通过公益诉讼的方式介入安全生产隐患整治，督促负有安全生产监管职责的行政机关依法履职、形成合力，推动有关职能部门开展安全隐患专项整治，得到行政机关、人民群众的充分肯定，实现了以个案办理推动类案监督促进综合治理的良好效果。

四、检察机关与应急管理部门在开展安全生产公益诉讼、推动安全生产治理体系和治理能力现代化方面的工作计划？

一是进一步凝聚共识，加强顶层设计和制度供给。认真贯彻落实中央有关部署要求，以此次联合发布典型案例为契机，加强与应急管理部等有关部门沟通，争取在涉及安全生产的法律法规修订时，增设公益诉讼条款，为建立安全生产领域公益诉讼检察制度奠定坚实的立法基础。同时，也可以考虑由“两高”制发相关司法解释或会同应急管理部等有关部门出台关于安全生产领域公益诉讼的指导意见，从不同层次构建完善安全生产领域公益诉讼检察制度规范。

二是检察机关与应急管理部门建立常态化协作机制。在前期协作配合的基础上，依托中国安全生产科学研究院等专业机构，双方可以建立重大线索信息数据共享协作机制，通过联席会议、联合调研、联动办案等形式，在线索移送、信息共享、专业咨询、人才培养等方面加强协作，形成安全生产公益保护合力。

三是推动构建安全生产重大线索信息共享平台。依托互联网、大数据等科技手段，搭建全国统一的公益诉讼信息共享大数据平台，实现检察信息化和应急信息化有关数据的互联互通和资源共享，明确数据共享有关要求、范围、标准、方式及平台运营与数据安全管理职责，并在实践中探索与有关行政机关共同建立重大事故隐患治理督办机制，共同推动重大事故隐患的有效解决。

1.陕西省略阳县人民检察院督促整治尾矿库安全隐患行政公益诉讼案

2.安徽省蚌埠市禹会区人民检察院诉安徽省裕翔矿业商贸有限责任公司违规采矿民事公益诉讼案

3.浙江省衢州市衢江区人民检察院督促整治自备储油加油设施安全隐患行政公益诉讼案

4.黑龙江省七台河市检察机关督促整治燃气安全隐患行政公益诉讼系列案

5.江苏省泰州市人民检察院督促整治违法建设安全隐患行政公益诉讼案

6.浙江省海宁市人民检察院督促整治加油站扫码支付安全隐患行政公益诉讼案

7.山西省晋中市榆次区人民检察院督促整治违法施工安全隐患行政公益诉讼案

8.江西省贵溪市人民检察院督促整治危险化学品安全隐患行政公益诉讼案

9.黑龙江省检察机关督促整治小煤矿安全隐患行政公益诉讼系列案2100433B