一、加强领导，科学理顺“城中村”社会管理中各组织间关系，形成地区发展合力

1、成立市、区高规格的“城中村”改制领导小组，深入调研，加强指导，在土地产权、税收优惠、工商登记等需要突破和改革的方面，积极争取国家和省的支持，制订全市性的政策和法规。

2、明确街道办事处、“城中村”集体经济组织和社区居委会作为参与“城中村”社会管理的三个最重要组织各自的责权利。正确处理好几个组织之间关系，形成社区建设合力。一是充分发挥街道办事处在社区工作中的主导作用。二是正确处理社区居委会与集体经济组织间关系，做到“体制上分离、经济上支持、工作上配合”。

二、分步推进“城中村”集体经济组织建立现代企业制度，为其进入市场创造条件

1、以工商行政管理有关法律、法规为依据，以落实工商登记注册为主线，分步推进原农村集体经济组织的改制工作。

各“城中村”先成立新的有限责任公司（母公司），进行工商登记注册，申领营业执照，各下属经济社成立分公司开展经营，由各经济社代表全体原村民利益对母公司实现股权占有（经济社内继续严格执行原股权设置、界定、分配的有关规定），各经济社在新公司中的出资（股权）比例和利益分配办法由各“城中村”内部协商确定。在有限责任公司资产关系全部明晰，土地房产改制工作完成后，由评估公司，会同农业、工商部门依法对原农村集体经济组织进行资产评估，在各方面条件成熟的基础上，再将有限责任公司变更为股份有限公司，实现全体原村民对股权的直接持有。

2、抓好改制公司的跟进管理工作。对已注册的公司，由工商部门根据有关法规实施监督管理。同时由农业局对原农村集体资产跟进管理，具体措施是：保留集体经济组织并发挥其作用；继续健全和完善集体资产管理制度，包括财务收支、固定资产管理、流动资金管理、投资管理、财务公开与监督等管理制度；完善改制公司内部管理监督机制，健全财务管理制度；坚持财务公开制度，各公司应定期将公司的财务状况公布上墙，接受股东的监督；为保证农村集体经济组织改制后的良性运作，由区农业局和街道办事处对改制公司进行监管。

3、加快“城中村”土地房产权属登记工作，为“城中村”集体经济组织提供持续发展的载体。

对改制前用地手续齐备的原村留用地规划报建工作，规划部门要加快办理；国土房管部门推进已有地籍图地区的《国有土地使用证》、《国有房地产证》的发放工作；对集体经济组织未有合法手续的历史用地和历史用房，在符合有关政策法规的情况下，可由集体经济组织提出申请，由规划、国土部门根据实际情况协调处理；加快集体土地使用权流转试点工作；在“城中村”改造工作中，要结合景观整治规划，按照拆旧建新、改善和美化环境、发展地方经济的原则，允许建设适量临时商业建筑，以补偿改造前期集体经济的损失。

4、指导“城中村”集体经济组织在改制后积极开辟经济发展新途径。一是指导各改制企业大力培训和吸纳专业管理投资人才，建立专业的管理机制，改善管理方式方法，提高现有管理队伍素质和经营管理水平。二是引导改制企业除继续巩固现有物业出租收入外，积极参与社区服务产业的拓展、经营，组建专业化物业管理公司，在“城中村”地区推进现代物业管理， 以此起步，逐步建立品牌，做大做强。三是结合各街道的重要生产力布局和调整，指导改制企业盘活现有资金资产，抢占先机，开拓第三产业发展路子。四是政府及各职能部门积极支持指导改制企业发展经济，依法依规享受税收政策优惠，对由“村中村”转制而成立的股份公司实行一定年限的50%税收优惠，全面做大做强。

三、将“城中村”的改制、改造与提高城市化的建设和管理水平相结合，从根本上提高农转居人员生活质量

1、推进“城中村”改造，彻底改善农转居人员生活环境。

抓紧对街道的“城中村”规划的修编、整合工作，加大对“城中村”改造工作的投入，结合市政工程项目建设，推进改造规划全面落实，促进“城中村”环境的绿化、亮化、美化。

2、加快对“城中村”市政设施、社会管理工作的接收步伐。

逐步完成对“城中村”改制后的道路、街巷及其绿化的接管工作；逐步将“城中村”的环卫业务推向社会化、市场化，使“城中村”的环卫水平达到市区要求；做好“城中村”学校的接收工作，将原由村委会管理和承担办学经费的学校转由街道和区教育部门管理和承担；原农村集体经济组织作为管理组织承担的一些计生责任，逐步应转由居委会承担。

3、整合管理资源，落实政府责任，建立政府为主、全民参与的治安网络，确保“城中村”地区社会稳定。

构建和完善治安群防群治网络；大力推进社区警务建设；由街道为管理主体，落实集体经济组织及其改制后的企业与个人出租屋主参与出租屋治安管理的责任，加强对出租屋管理。

4、采取切实措施，促进“城中村”农转居人员就业和再就业。

加强对“城中村”有劳动能力和就业要求的居民的培训和推荐就业的工作，落实“农转居”人员就业和自主创业的优惠政策（如税费减免、资金扶持等）。

依托社区经济发展拓展就业岗位。针对“农转居”失业人员年龄偏大、文化偏低、职业技能偏低的特点，依托社区产业发展，重点开发面向社区居民生活服务、机关企事业单位后勤保障和社区公共管理的公益性就业岗位，提供“农转居”失业人员在社区就业的岗位；由各街道办事处积极组织商贸、旅游和饮食服务业等第三产业的就业岗位，在同等条件下优先安排“农转居”失业人员就业和再就业。

完善劳动保障服务网络建设，为“农转居”失业人员提供到位的服务。

全面实施农转居人员低保和医疗救助工作。调整低保标准，落实“城中村”改制居民的城市居民低保待遇；做到应保尽保，改制居民凡符合申领低保政策的，都依法、依规办理，不留死角；继续落实农转居人员医疗救助措施。

正确处理农转居人员利益问题，保障农转居人员合法权益。对“城中村”改制改造工作要尽快明确方向，并提供有力的政策支持，使农转居人员的生活更和谐。2100433B

集体经济组织可以分为城市集体经济和农村集体经济两大类型。

一是由原先的手工业合作社发展而来，分属轻工业系统管理。其特点是城市户口，社员资产一般为非土地形式，通常实行股份合作制。

再一种是某些特殊性的行业，例如铁道、石油、地矿、国防工业等，为了安排家属就业，由主管单位给予一定的条件（设备、启动资金，大多数还派有干部，从业范围也多是为本行业服务），自收自支，自负盈亏，按劳分配。搞的好的有一定的公共积累。这一类基本上不搞股份制，仍带有“二国营”性质。

一种是“城中村”或城乡结合部的农村。其重要特点也是土地已被征用或有不多的土地，或按城市发展规划行将失去土地。成员以从事二、三产业为主。这种情况下的农民，一种是集体财产已经分光，土地补偿费也都分给各家，集体经济已不存在。这就不必说了。另一种是还保留有集体经济。集体经济组织将不多的土地和土地征用补偿费统一使用，充分利用城市区位优势，经营二、三产业，为成员安排就业，并取得经营和房、地产回报。这类集体经济组织大部分都实行了股份合作制，产权明晰，股份量化到个人，管理民主化，基本保证了原先的农民逐步适应城市生活，有的还相当富裕。这一部分集体经济组织的发展走势首先是把集体经济本身搞好，以便为成员提供更多更好的生产生活条件，多分红利；同时在当地政府的安排下，逐渐把成员的农村户口转为城市户口，学习新的技能在城市就业，逐渐融入城市生活。

再一种是真正的农村集体经济。其根本特点就是始终跟土地联系在一起。无论集体或个人，土地都是重要的生产资料和生活来源。土地是以村（乡、组）为单位的集体所有，这决定了在该村（乡、组）范围内的所有村民都是该集体经济组织的成员。村民身份就是集体经济组织成员身份。一个人生下来是这个村的小孩，长大以后自然就是村民和集体经济组织成员，没有理由不让他参加本村集体经济组织的劳动和其他活动，从而获得生活来源并和其他人享有同等权利。丧失村民身份自然也丧失了集体经济组织成员资格。这一点同城市集体经济组织完全不同。城市集体经济组织成员同居民身份完全是两码事。其子女长大以后一般不必是该集体组织的成员。

第一条　根据《江西省人民政府关于进一步加强土地市场建设的通知》（赣府发[2000] 41号） 精神，为规范我市农村集体经济组织发展预留地（以下简称预留地）处置，促进土地资源优化配置，制定本办法。

第二条 本办法适用于吉州区、青原区行政区域内经市人民政府批准的农村集体经济组织发展预留地处置。各县（市）可参照执行。

第三条 预留和处置预留地的原则

（一）科学合理、保障农民生产和生活水平不降低；

（二）经依法批准使用或取得的建设用地；

（三）符合土地利用总体规划和城市规划；

（四）界址清楚，没有权属纠纷。

第四条 预留地的预留比例

按照实际征收耕地（不含鱼塘、园地、开荒地，下同）面积8%的比例为被征地的农村集体经济组织规划预留发展用地。

第五条 预留地的预留方式

市国土资源局在征收集体土地的耕地时，按照实际征地面积8%的比例向被征地的农村集体经济组织发放规划预留发展用地指标证。被征地农村集体经济组织累积到50亩以上规划预留发展用地指标时，凭规划预留发展用地指标证向市规划建设部门申请预留地选址规划，并向市国土资源局申请办理预留地处置手续，并实行一年一办结。

如当年预留发展用地指标不足50亩的，可在当年度向市规划建设部门申请确定预留地选址规划，待累积到50亩时再办理预留地处置手续。

如被征地的农村集体经济组织所有的土地已被全部征完，其规划预留发展用地指标不足50亩的，则在最后一批土地征用时，凭已发放的规划预留发展用地指标证和市国土资源局签署的土地已全部征收完的意见向市规划建设部门申请预留地选址规划，并向市国土资源局申请办理预留地处置手续。

第六条 预留地的处置

预留地处置应由市国土资源部门依法进行征收后，以招标拍卖挂牌方式公开出让。土地征收补偿和报批费用由村级集体经济组织负责筹集，自筹确有困难的，由两区财政暂借，以后从土地出让收入中扣回。

第七条 预留地处置收益的分配

预留地公开出让后，其土地出让收入在扣除国家规定的各项预留费用（包括土地开发资金、社保基金、廉租房建设资金、土地收益金、业务管理费等）和30%的农民低保资金及城市基础设施配套资金后，由市财政通过两区财政将余额全部返还该农村集体经济组织。30%的农民低保资金和城市基础设施配套资金全部划归两区政府，实行区属市代管，并专项用于被征地农民的低保和城市基础设施建设，做到专款专用，不得挪作他用。资金拨付由两区政府按用途填报资金使用计划和拨款申请表，经市政府审批后，由市财政分别拨付两区财政。

第八条 预留地处置收益的使用

农村集体经济组织收到市财政拨付的预留地处置收益后，必须首先留下一定比例资金用于为本农村集体经济组织所有成员办理社保、医保等社会统筹，余额由本农村集体经济组织结合各自实际提出分配使用办法，报所在乡镇政府（街道办事处）和两区政府审定后施行。

第九条 监督管理

市国土资源局、市规划建设局负责预留地的规划、建设和处置管理。

市监察局、市财政局、市国土资源局和两区政府、所在乡镇政府（街道办事处）负责对预留地收益分配和使用管理。

第十条 本办法由市国土资源局和市财政局负责解释。

第十一条 本办法自发布之日起实施。

集体土地经营性用地，是土地管理法允许农民集体(村委会，村集体经济组织)作为集体土地所有权拥有者，以《集体土地出让土地使用权 有年限》给个人或者企业建设工业(房)、商业(房)，商品房不再“国有土地化”。

政策引导

中共十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》今日全文发布。《决定》指出，建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。

缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。

农村集体土地的所有权主体是农民集体，而不是集体经济组织。但法律的规定并不严谨：何为集体？法律没有界定；何为集体所有？法律只规定由集体经济组织或村民委员会经营管理。这种定性上的空白与权利行使上的简单粗糙的制约导致了极权的产生。

实践中，土地名义上由农民集体所有，实际上为集体经济组织或村民委员会所有，甚至是由其中的个别人所有，农民不能从法律上看到自己与土地的关系。这一方面使农民在于集体经济组织或村民委员会的承包合同纠纷中不能正切地主张自己的合法权益，另一方面也使农民淡化了土地的保护意识，对土地抛荒、被侵蚀的现象十分淡漠。而集体经济组织或村民委员会的领导者们也毫无土地由农民集体所有的观念，随意撕毁承包合同，随意干涉农地经营，甚至私自卖地。这些行为都不利于农业的发展，最终损害了农民的利益，而这一切都源于法律对集体所有定性上的空白和权利运作机制上的简单粗糙的规制。

基于我国集体土地所有权制度的历史发展和实践考察，集体土地所有权具有以下4个特征：

集体土地所有权主体具有社区性特征

《物权法》第60条对土地集体所有权的行使作了具体规定，即：属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。该条对土地集体所有权及其行使作了最准确、恰当的规定。

集体土地所有权的主体与行使集体土地所有权的主体不是同一概念，土地集体所有权的主体只能是按一定地域范围界定的社区，即村、村民小组或乡镇，因而具有社区性；土地集体所有权主体的成员是不特定人，通常是以户籍为标准加以认定。当然如前所述，在乡镇层面没有集体经济组织的情况下，应由乡镇政府代表乡镇社区行使土地集体所有权，此时乡镇政府代表的不是政权，而是本乡镇社区范围内的农民集体。

集体土地所有权客体为国有土地之外的其他土地

根据《土地管理法》的规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有，宅基地、自留地、自留山也属于农民集体所有。农民集体所有的土地可以分为农用地、建设用地和未利用地。农用地是指直接用于农业生产的用地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面用地等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，主要包括乡（镇）村企业用地、工矿用地、乡村公益事业用地和公用设施用地、旅游用地及农村宅基地。

集体土地所有权农村集体土地依法实行用益物权制度

根据《土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《物权法》等的规定，农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度；对于集体建设用地以及村民宅基地，依法实行建设用地使用权制度。

集体土地所有权集体土地所有权的权能分离

实行家庭联产承包责任制以后，我国农村逐步按照所有权的内在规律，建立起权能分离的集体土地所有权制度。

在土地集体所有权和承包经营权分离的基础上，将承包土地流转给种粮大户、农民合作社、农业企业等，由后者依法取得土地经营权，实现了农村集体土地所有权、农户承包权和土地经营权的“三权分置”。

中共十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，从而与国有土地一样，实现土地所有权与使用权、承租权等的分离。农村集体建设用地既可由本集体成员或经济组织开发使用，也可出让给本集体之外的组织或企业，以及本集体以土地使用权作价入股、联营等方式与本集体之外的组织或企业兴办企业。