土地使用权制度，应视使用者使用土地的所有权性质而定。一般情况下，农民使用本集体所有的土地是无偿的。不仅如此，由于历史原因引起的非农业人口使用的农村集体所有的土地也是无偿的，比如宅基地。对于国有土地来说，除了法律规定的无偿使用者外，中国公民住宅使用的国有土地都是有偿的。

土地权利是一束权利的集合，除所有权外，还有使用权、抵押权等物权及租赁债权。土地权利的主体是集体土地所有者、国有土地使用者、集体土地使用者和土地他项权利者；客体是土地权属的界址、土地权属面积、土地用途、土地使用条件、土地等级和价格等。土地所有权人和使用权人享有的土地权利受法律保障。当国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权、他项权利等土地权利变更时，必须由土地权利主体提出申请，经过权属审核后进行变更登记，办发证书，否则不具有法律效力。土地权利可能因主体违反法律规定被剥，也可能由于某种原因造成结束或停止。土地权利人可以放弃其拥有的各项土地权利。土地权利可以通过划拨、租赁、交换等各种形式转移。确定土地权属性质，必须查清土地的权属来源，即土地所有者或使用者最初取得土地的方式。

土地权属制度，包括土地的所有权制度和土地的使用权制度。

现行土地制度，是指涉及土地权属法律制度以及土地权属流通的法律制度，还包括土地利用管制的法律制度。这里所说土地权属不仅指土地的所有权制度，还包括土地的使用权制度；相应地，土地权属的流通制度也包括土地所有权和土地使用权的流通制度。

除此之外，为了合理利用土地，国家还制定了土地利用管制的法律制度。现行的土地所有权制度与国家推行的社会制度即公有制是相适应的。土地所有制度也是公有制，“即全民所有制和劳动群众集体所有制”。

总述

土地权属流通制度指的是土地所有权和土地使用权转移的法律制度。因为我国土地所有权形式采取的是国家所有和农村集体所有，土地所有权的转移也只能发生在这两个权利主体之间；而土地使用权的转移则可发生于各种主体之间，包括国家、法人单位和作为自然人的个人。

土地所有权的转移制度

《宪法》第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款亦规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”该法第四十七条规定：“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。”该条还规定了征用土地的补偿标准。

土地所有权转移的强制性和单向性，即只能由国家征用集体所有的土地而不能反过来。法律直接规定了国家对被征用土地的补偿标准，土地的集体所有者在其土地被国家征用时与国家讨价还价的权利也随之丧失。

土地征用制度的滥用

《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》均规定了国家对农业集体土地的征用制度。土地征收与土地征用具有相似性，但并非同一概念。两者的相似性，在于土地征收和土地征用都是国家以公权力强制地对他人的土地权利予以剥夺，使得他人的土地权利因征收或征用而消灭或终止。一般认为，土地征收为国家根据公共利益需要而行使公权力，以补偿为条件，强制取得他人的土地所有权，他人的土地所有权因国家的征收而消灭。如他人的土地所有权并不消灭，则不能谓之征收。”2100433B

土地所有权的公与私问题

一个国有或集体企业的老板，无需为企业的亏损或破产承担任何实际意义上的责任。这是在同等条件下公有制企业无法与私营企业竞争的原因所在。

集体土地被征用变为国有土地之后，政府如果未能很快将其使用权出让，接下来就是该幅土地的荒芜或者土地利用价值的降低（如水土流失或被固体或液体废弃物污染），这是因为没有具体的使用人，导致土地管理者的缺位（形式上是政府机关但实际上不存在）。“土地不属于农民，农民当然没有理由去珍惜它。也就是说，有能力珍惜土地的人没有权利，有权利珍惜它的人没有能力。农民使用自己土地的效率，就一定比国家向农民出租土地的效率低吗？我们相信每个人会更珍惜自己的东西，绝大多数人会珍惜自己的土地。但国家做不到这一点，不可能非常珍惜地使用土地。由于种种原因，国家没有能力管好这么多土地。中国生态环境的恶化，特别是荒漠化问题说明，国家独占了所有土地，却没有能力来兼顾、来管理。”

在一个主权国家中，无论某块土地的所有权归集体或者归个人，它都不可能被权利人置于这个国家的主权管辖之外。说到底，这些土地最终的所有权都归国家，作为具体所有人的集体或个人只不过是这个国家土地法律意义上的所有人罢了。土地所有权的归属，实质上并不影响政府对土地使用的管理。

土地的公有与地上建筑的私有问题

土地的国家所有和集体所有，是由国家法律明确规定的。

国家法律又承认建筑物可以由自然人也即私人所有。这些私有的建筑不可能成为空中楼阁，它必须建立在现实的土地之上。也就是说，私有的建筑所占有的土地必然是公有的，房屋主人所拥有的只能是该处房屋占有土地的使用权。土地与其上的房屋只能作为一个整体，而房屋和土地却可以分别为不同的主体所拥有。这样，必然带来难以调和的矛盾。

①、日益显现的旧城区拆迁矛盾

②、未申请继续使用土地的房屋存废问题

《中华人民共和国城市房地产管理法》第21条规定：“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。”“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。”

法律规定居住用地的国有土地使用年限最长是七十年。也就是说，居民所购买或建造的房屋，其土地使用权总有一天要期满。如果是单独建设房屋，房主到期未申请继续使用房屋所在国有土地时，国家可以采取强制力予以拆除；如果，房屋是在小区居住楼群中的单元房，这块土地使用期限届满的情况下，有人申请而有人未申请继续使用土地的情况下，对未申请继续使用土地的房屋或其主人怎么办？能拆除吗？不能。能没收吗？恐怕也不能。

国有土地的公民有偿使用问题

国有土地的公民有偿使用，基于国有土地的有偿使用法律制度。国有土地有偿使用在《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城市房地产管理法》中均有规定。土地有偿使用法律制度，有助于使用人珍惜土地，可以避免土地资源浪费。

这种规定只应适用于法人或具有经营目的的个人。对于仅仅用于满足公民居住的公民也采取土地有偿使用制度则显得非常荒唐。

目前，中国土地权属单位主要有以下几种：①乡、村集体经济组织；②依法直接从国家取得国有土地使用权的单位和个人；③使用集体土地进行非农建设的单位和个人；④跨地区国有工程设施一般以业务主管机关为土地登记单位。非法占用、买卖、租赁土地形成的用地单位，均不能成为土地权属单位。土地权属变更一般有以下几种情形：①依法征用或划拨土地，依法有偿出让、转让土地；②新建、扩建、改建、买卖、继承、赠送、交换、分割地上建筑物或其他附属物；③依法增减、交换、调整土地或分割、合并土地；④机构调整、企业兼并；土地使用权的收回。土地权属单位即“土地登记单位”，指土地所有权、使用权和拥有他项权利的单位或个人。土地权属调查是针对土地所有权人或使用权人（法人、自然人）的申请，对土地位置、界址、使用情况进行的实地核定、调查和勘察丈量。通过对宗地权属及其权利所及的界限的调查，在现场标定宗地界址位置，绘制宗地草图，调查用途，填写地籍调查表，为地籍测量提供工作草图和依据。

《中华人民共和国宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”《中华人民共和国土地管理法》规定的更清楚，第二条规定“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”“全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。”《中华人民共和国农业法》也有类似的规定。

《中华人民共和国土地管理法》第二条第五款规定：“国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第三条规定也有类似规定。

权属调查是地籍调查的重要环节，是地籍测量的前提和基础，其调查单元是宗地（被权属界址线所封闭的地块）。土地权属调查工作是一件为土地法律登记奠定基础的工作，既要真实地记录实地土地权属的状况，也要包括土地权属主体认定的状况。调查成果经土地权利人认定，便可同地籍测量的成果一并作为审核和制作土地权属法律文书的基础。

土地权属确认是国家对土地所有权、使用权的确定或认可，是人民政府行使土地管理权的一个重要方面。

土地权属确认主要包括两种情况：一是人民政府根据土地管理的需要依法对一定地区的土地权属状况进行调查、核对，认为无误，予以确认，并颁发土地所有权证或土地使用权证。二是应当事人申请，对其所争议的土地所有权或使用权，予以裁决，确定归属。土地权属确认是搞好土地权属管理、维护土地所有者和使用者的合法权益、防止和解决土地纠纷的重要措施。2100433B

土地权属管理的中心环节是土地权属审核，就是根据申请者的申请书、权属证明材料和地籍调查成果，对土地所有者、使用者和他项权利拥有者所申请登记的土地权利进行确认的过程。审核的内容主要有：土地等级申请者的资格、土地权属来源、权属种类及性质、土地界址及范围、土地面积、用途等。要求达到“权属合法、界址清楚、面积准确”。审核主要有四个步骤：初审，提出登记的初审意见；复审，提出确权意见或处理意见；公告，土地管理部门将审核结果以公告形式公布于众；批准，审核表报人民政府批准。土地使用权、所有权权属发生变更或土地他项权利内容（出租权和抵押权）发生变更要进行变更登记。