（一）土地征收的主体是国家

我国《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”土地征收的主体是特定的，而且只能是国家，其他任何组织和个人均不得享有土地征收权。一方面，只有国家才能够利用公共权力对集体或他人财产进行干预，甚至将其所有权进行强制性移转。另一方面，“为了公共利益的需要”是土地征收的正当性依据和唯一合法理由，国家及其授权的政府部门正是公共利益的唯一合法代表。实践中，各级政府的土地管理部门代表国家行使征收权。

（二）土地征收的客体是集体所有土地

根据《物权法》第42条的规定，征收的对象主要有两类：一是集体所有的土地及其上权利，二是单位、个人的房屋及其他不动产。我国实行土地的社会主义公有制，土地所有权只能归属于国家或农民集体。《宪法》第10条规定，城市的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地属于集体所有，法律另有规定属于国家所有的除外；宅基地和自留地、自留山也属于集体所有。因此，国家征收土地的对象只能是集体所有的土地。当土地所有权收归国有后，原存在于土地上的用益物权，如土地承包经营权、宅基地使用权，则归于消灭；原建筑于其上的住宅或其他房产，根据“房随地走”的原则亦应一并征收。

（三）土地征收的目的是公共利益之需

我国《宪法》和《物权法》均明确规定国家实施土地征收必须是“为了公共利益的需要”。何为公共利益，法律并无明确界定。一般认为，公共利益是指有关国防、教育、科技、文化、卫生等关系国计民生的利益，其无法在市场中自动实现，需要通过政府的行政行为完成。土地征收虽具有强制性，但并不意味着可以任意为之，否则就是对土地所有者利益的侵害。政府只有在公共利益需要时才有权行使土地征收权，也就是说，公共利益是政府行使土地征收权的依据和界限，是行使土地征收权的正当性和合法性前提。征收土地的情况可以分为两类：一类是城市建设需要占用农民集体所有的土地；另一类是城市外能源、交通、水利、矿山、军事设施等项目建设占用集体土地的，均需办理征收土地手续。

（四）土地征收是移转土地所有权的行为

在过去很长的一段时间里，我国对征收与征用没有明确的区分，《宪法》和《土地管理法》直接把土地征收称为“征用”。这种表述并不准确，因为征收与征用最大的区分就在于是否发生了所有权的移转。征收作为政府的行政行为，之所以在民事法律中受到规制，是因为其引起了所有权的变动，即原土地所有人的所有权消灭，国家依法原始取得该土地的所有权。剥夺所有权引起的权利或财产的损失是征收问题的关键，如果不发生土地所有权的移转，仅是对土地的使用权作出一定限制，则不属于征收行为。

（五）土地征收具有强制性

土地征收决定以及补偿标准的制定均非基于合意发生，而是基于法律和政府的行政行为发生，这就使其不可避免的具有强制性。在此过程中，国家与集体经济组织的法律地位并不相同，双方为管理与被管理关系。土地征收尽管具有强制性，但政府并非不受监督，可以为所欲为；被征收人也并非仅处于被动地位，没有任何表达意愿的渠道。行政机关应当充分保护被征收人的参与权，依法公告征地有关事项，聆听并认真研究被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案的不同意见。如果集体经济组织认为政府的征收行为违反法律规定，可以依法提起行政复议或行政诉讼程序，以确认该行政行为的合法性和合理性。

（六）土地征收具有补偿性

在土地征收法律关系中，由于处于被管理地位的被征收人无法与国家相抗衡，对被征收人进行合理的补偿就显得尤为重要。因为这不仅体现了对土地征收权的约束，也是对被征收人失去财产的慰藉。土地征收在实质上发生了财产所有权的转移，尽管这种转移因基于公共利益的需要而无须通过合意发生，因此可将其理解为一种强制交易。这就涉及对价的问题，征收补偿正是土地征收的对价。农民集体所有土地作为集体经济组织成员的基本生产资料，一旦被国家征收，将直接威胁其生存基础。只有合理的安置补偿，才能够保障被征地农民的合法权益。

（一）土地征收与征用的区别

主编：江必新、何东宁

来源：最高人民法院指导性案例裁判规则理解与适用·房地产卷 引用180-182页

在相当长的一段时间里，我国立法和学术界没有区分征收和征用这两个概念。1998年修订的《土地管理法》第2条第4款规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”当时的《土地管理法实施条例》第2条指出国家依法“征用”的土地属于国家所有，而《土地管理法》第57条则采用了“临时使用”土地的说法。首次在立法上将两者明确区分的是2004年通过的宪法修正案，修正后的《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”一般认为，所谓征收，是指国家为了公共利益的需要，以补偿为条件，强制取得他人财产所有权的行为。所谓征用，是国家在紧急状态下，强制性地使用公民私有财产的行为。

征收与征用既有共同点，又存在不同之处。两者都是为了公共利益需要，都要经过法定程序，都要依法给予补偿。但我们也应注意到征收和征用存在如下区别：

（一）适用的前提条件不同

根据《物权法》第44条的规定，因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。可见，征用只有在紧急状态下才能适用，而征收则不以紧急需要为前提，即使不存在紧急状态，国家为了公共利益的需要也可以进行征收。

（二）适用的对象不同

征收的对象是集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。而征用的对象则是单位、个人的不动产或者动产。可见，征收的对象仅为不动产，而征用的对象可为动产和不动产。

（三）适用的法律效果不同

征收的一个重要的特征在于发生所有权的移转，其客体是不动产的所有权以及附着于所有权之上的其他权利，征收后不存在返还财产的问题。而征用的目的仅在于获得征用财产的临时使用权，并不导致征用财产所有权的移转，在紧急状态消除后，国家应当将所征用财产返还给权利人。这是两者最本质的区别，例如：城市房屋拆迁后，国家将土地使用权永久收回，这属于征收；而在紧急状态下，如为了防洪，临时征用公民房屋的，在防洪结束后应将房屋予以返还。

（四）适用的补偿不同

由于征收需要移转财产所有权，而征用仅为对财产的临时使用权，因此两者的补偿标准自不相同。国家在征收时，应当向被征收方支付合理的经济补偿及其他费用，如导致房屋拆迁的，应当保证被征收人的居住条件；如导致农用地收回的，应当保障农民原有的生活水平。在征用的情况下，如果被征用财产在紧急使用后没有毁损、灭失的，应当返还原物，并就该物的使用费进行补偿，该补偿自然远远低于对财产所有权的补偿。当然，如果被征用财产在紧急使用中被毁损、灭失的，则应当按照该物的市场价格予以补偿。

（一）民法典

第一百一十七条　【征收、征用】为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序征收、征用不动产或者动产的，应当给予公平、合理的补偿。

第二百四十三条　【征收】为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和组织、个人的房屋以及其他不动产。

征收集体所有的土地，应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。

征收组织、个人的房屋以及其他不动产，应当依法给予征收补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。

任何组织或者个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。

第二百四十四条　【耕地保护】国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。

第三百二十七条　【用益物权人因征收、征用有权获得补偿】因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依据本法第二百四十三条、第二百四十五条的规定获得相应补偿。

第三百三十八条　【承包地的征收补偿】承包地被征收的，土地承包经营权人有权依据本法第二百四十三条的规定获得相应补偿。

第三百四十三条　【国有农用地实行承包经营的参照适用】国家所有的农用地实行承包经营的，参照适用本编的有关规定。

第三百九十条　【担保物权的物上代位性及代位物的提存】担保期间，担保财产毁损、灭失或者被征收等，担保物权人可以就获得的保险金、赔偿金或者补偿金等优先受偿。被担保债权的履行期限未届满的，也可以提存该保险金、赔偿金或者补偿金等。

土地征收，是指国家为了公共利益的需要，在依法进行补偿的条件下，将集体所有土地及其上权利移转为国家所有的行为。土地征收是将农业用地转化为建设用地的重要制度，许多国家的法律均有相关规定。英国法称之为“强制收买”，法国、德国法称之为“征收”，日本法称之为“土地收买”，美国法称之为“最高土地权的行使”，我国香港法称之为“官地收回”。

主编：最高人民法院民法典贯彻实施工作领导小组

来源：中华人民共和国民法典物权编理解与适用（下），引用0690页

从法律性质上而言，土地承包经营权为土地承包经营权人享有的对存在于集体或者国家所有由农民集体使用的土地之上的用益物权。根据《物权法》的规定，用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。土地被征收时，在土地性质由农村集体经济组织所有变为国家所有的同时，土地承包经营权人的相关权益也必然受到影响，也即土地承包经营权人丧失了其所享有的用益物权。在此情况下，土地承包经营权人应获得相应的补偿，以恢复因土地被征收而受损的土地承包经营权益。而对具体的补偿问题，从法律的规定看，《物权法》第132条明确规定承包地被征收的土地承包经营权人有权获得补偿。而对土地征收的具体补偿问题，《物权法》则通过条文指引的方式，对此问题进行了明确，即根据《物权法》第42条第2款的规定获得相应的补偿。此外，本法第243条也明确征收集体所有的土地的补偿范围，即应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。

从实践的情况看，《物权法》对承包地被征收的补偿规定较好地维护了被征地农民的合法权益。为此，本法在吸收了《物权法》前述规定的基础上，结合实际情况进行了修订、完善。比如，对补偿费用的范围问题，除了明确土地补偿费、安置补助费、其他地上附着物、青苗的补偿之外，突出了对农村村民住宅问题的补偿。实践中，基于法律规定的不完善以及对补偿项目未有明确依据的情况，有的地方对征地补偿的范围把握并不一致，存在将土地征收时村民主张的补偿笼统纳入地上附着物的补偿中去的做法，严重损害了被征地农民的合法权益，毕竟住宅房屋的价值是其他地上附着物所不能比拟的。通过将地上附着物进一步区分村民住宅和其他地上附着物，有力地保护了农村村民的合法权益，确保补偿的公平合理。

相关法条：《中华人民共和国民法典》第三百三十八条

征用2100433B

土地征收土地征收的条件及其内涵界定

主编：最高人民法院民法典贯彻实施工作领导小组

来源：中华人民共和国民法典物权编理解与适用（下），引用0687页

土地承包经营权作为广大农民群众所享有的一项重要民事权益，是广大农民群众赖以维持生计的基础。故此，承包地被征收时，对广大农民群众的影响深远而重大。征收承包地牵涉广大农民群众的切身利益，不能任意为之，应符合法定的条件。从我国现行法律规定看，为保护广大农民群众的土地权益，法律对征收承包地进行了规制。例如，我国《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《土地管理法》第2条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《物权法》第42条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”根据前述规定，基于公共利益的需要，国家可以依照法律规定征收土地，即公共利益为土地征收的重要考量因素。

我国宪法和法律等虽明确基于公共利益的需要可以征收土地，然而，何为公共利益，则不尽明确、清晰。本法虽沿用《物权法》的规定，但从《物权法》的制定过程来看，对此问题的认识，应当说争议不断。在《物权法》立法过程中，对公共利益如何界定，曾存在不同意见。《物权法（草案）》第41条第1款规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”在征求意见时，有人认为，应在《物权法》中明确界定公共利益的范围，以限制有的地方政府滥用征收权力，侵害群众利益。在《物权法（草案）》审议过程中，曾将“为了公共利益的需要”修改为“为了发展公益事业、维护国家安全等公共利益的需要”，但有关部门和专家认为这样规定仍不清楚，一致认为：在不同的领域、不同情形下，公共利益是不同的，情况相当复杂，物权法难以对公共利益作出统一的具体界定，还是分别由《土地管理法》《城市房地产管理法》等单行法规规定较为切合实际。因此，《物权法》最终没有对草案第41条第1款进行修改。[1]从其后颁布施行法律、法规的规定看，则体现了前述立法精神。例如，2011年施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》采取列举式的规定，对此问题进行了细化、明确。该条例第8条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”再比如，2019年修订的《土地管理法》第45条亦采用了列举的方式，对公共利益的范围再次进行了明确。该规定在《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条所规定的基础上进行了修订和完善，范围基本一致。从实践的情况看，《物权法》颁布后，因物权争议引起的纠纷虽多，但整体而言对公共利益的判定应该说趋向统一，无需司法解释对此再作进一步的明确。例如，《物权法司法解释（一）》则未将公共利益的问题进行明确，而是针对司法实践中有关不动产登记错误与民事诉讼的关系、异议登记与确权诉讼的关系、预告登记的效力、特殊动产转让中的善意第三人、善意取得的构成要件等热点难点问题进行了规定。由此，对公共利益的界定，仍应坚持基于不同的领域、不同的情形加以理解，并依据法律、行政法规的具体规定进行认定。

相关法条：《中华人民共和国民法典》第三百三十八条

土地征收集体土地征收的补偿

主编：最高人民法院民法典贯彻实施工作领导小组

来源：中华人民共和国民法典物权编理解与适用（上） 引用0219页

本条第2款规定：“征收集体所有的土地，应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”本款虽没有规定征收补偿的标准，但强调了“依法及时足额”支付的要求。《土地管理法》第48条就征收土地的补偿标准进行了明确的规定。依据该条规定，征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确定。制定区片综合地价应当综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素，并至少每三年调整或者重新公布一次。征收农用地以外的其他土地、地上附着物和青苗等的补偿标准，由省、自治区、直辖市制定。对其中的农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。县级以上地方人民政府应当将被征地农民纳入相应的养老等社会保障体系。被征地农民的社会保障费用主要用于符合条件的被征地农民的养老保险等社会保险缴费补贴。被征地农民社会保障费用的筹集、管理和使用办法，由省、自治区、直辖市制定。

相关法条：《中华人民共和国民法典》第二百四十三条

主编：最高人民法院民法典贯彻实施工作领导小组

来源：中华人民共和国民法典物权编理解与适用（下） 引用0688页

土地征收应基于公共利益之因素。如果将公共利益视为土地征收的实体保障的话，那么，为保证土地征收的顺利实施，还应从程序的角度对土地征收加以规制和保障。土地征收涉及国家、集体和个人的利益，为公平维护各方的权益，政府征收土地应有相应的程序加以规制。从域外的规定看，各国立法对公民财产的剥夺均有程序性的规定。例如，1789年《法国人权宣言》第17条规定：财产是神圣不可侵犯的权利。除非当合法认定的公共需要所显然必须时，且在公平而预先赔偿的条件下，任何人的财产不得受到剥夺。从前述规定可以看出，土地征收应基于公平而预先的赔偿或者正当的法律程序等限定条件才可为之。

在我国，土地征收涉及广大农民的切身利益。特别是近年来我国房地产事业处于快速发展的时期，因土地征收问题产生的社会问题较为突出、尖锐，亟须规范。尽管我国宪法和法律明确为了公共利益的需要，可以征收土地。然而，对于公共利益的界定，难免存在认识上的分歧，导致实践处理的冲突。为了保护农民的合法权益，强化对土地征收的程序保障尤为必要。从土地征收的程序规制而言，土地征收依法应符合一定的程序要求。例如，2019年修订的《土地管理法》第47条第2款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议；个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。”相较于修订前的规定内容，修订后的《土地管理法》完善了土地征收程序，将法律规定的批后公告修改为批前公告，进一步保障了被征地农民在整个过程中的参与权、监督权和话语权，更好地保护了被征地农民的合法权益。

相关法条：《中华人民共和国民法典》第三百三十八条

集体土地征收尽管可能涉及其他户的个人隐私，但为保障土地征收和后续征地行为依法实施，消除被征收农民疑虑和担心，国土资源部门对征地相关信息应当予以公开

—郭加某与某县自然资源和规划局政府信息公开案

土地征收案例要旨

在涉及第三方的政府信息公开，并不单纯取决于第三方是否同意，更需要考虑是否确实涉及个人隐私及是否因为公共利益的考虑而使个人隐私权进行必要的让渡。集体土地征收尽管可能涉及其他户的个人隐私，但为保障土地征收和后续征地行为依法实施，消除被征收农民疑虑和担心，国土资源部门对征地相关信息应当予以公开。

土地征收案件正文

江苏省高级人民法院

行政判决书

（2018）苏行再3号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）郭加某，男，，汉族，住江苏省某县。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）某县自然资源和规划局，住所地在江苏省某县某镇人民西路。

法定代表人禹会成，该局局长。

委托代理人支学凯，该局副局长。

委托代理人杨军，江苏明亮律师事务所律师。

再审申请人郭加某因与被申请人某县自然资源和规划局（原某县国土资源局,以下简称某国土局）政府信息公开一案，不服江苏省连云港市中级人民法院（2015）连行终字第181号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年12月27日作出（2017）苏行申461号行政裁定，决定提审本案，依法组成合议庭，对本案进行审理。本案现已审理终结。

一审法院经审理查明，郭加某系某县××村村民。2014年因要求某国土局向其公开某“县城2010-23号地块”征地报批前的农户签字确认材料而某国土局未予答复提起行政诉讼，后法院判令某国土局依法向郭加某履行政府信息公开法定职责。判决书生效后，某国土局于2015年4月27日发函至某县××村村民委员会（以下简称王圩村委会），以郭加某申请的信息涉及该村被征地集体经济组织和其他被征地农户的合法权益为由，就是否同意公开“县城2010-23号地块”征地报批前的农户签字确认材料向该村民委员会征求意见。2015年5月14日，王圩村委会回函给某国土局称，作为被征地农户和集体经济组织认为，该信息涉及他人隐私，且公开会给其他被征地农户及集体经济组织成员带来不必要的纠纷和麻烦，会影响到其他被征地农户家庭正常的生产和生活，危及社会稳定，不同意公开“县城2010-23号地块”征地报批前的农户签字确认材料的信息。某国土局据此于当日作出《信息公开答复书》，对郭加某申请公开的信息不予提供。郭加某不服该答复，诉至一审法院。

一审法院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条的规定，公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。《国务院办公厅关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》第十四条规定，行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供；对申请人申请的政府信息，如公开可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定，按规定不予提供。本案某国土局自认涉及郭加某本人签字确认手续的信息不存在，郭加某对此也无异议，故该信息属于不存在的信息，某国土局无需提供。对于郭加某申请公开的其他被征地农户签字确认手续的信息因与郭加某无利害关系，且根据王圩村委会的回复函，为维护签字农户的利益及社会稳定，不同意公开农户签字确认材料的信息。某国土局据此函件对郭加某作出不予公开的《信息公开答复书》，不违反法律、法规规定，郭加某的诉讼请求没有事实和法律依据，原审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回郭加某的诉讼请求。

二审法院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条的规定，公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。《国务院办公厅关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》第十四条规定，行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供；对申请人申请的政府信息，如公开可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定，按规定不予提供。本案中，某国土局经查涉及郭加某本人签字确认手续的信息不存在，郭加某对此也无异议，故该信息属于不存在的信息，某国土局无需提供。对于郭加某申请公开的其他被征地农户签字确认手续的信息因与郭加某无利害关系，且根据王圩村民委员会的回复函，为维护签字农户的利益及社会稳定，不同意公开农户签字确认材料的信息。某国土局据此函件对郭加某作出不予公开的《信息公开答复书》，不违反法律、法规规定。郭加某的上诉请求无事实和法律依据，不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。

再审申请人郭加某申请再审称，一、本案案涉信息为《征地调查结果确认表》和各农户分户确认表；二、认定案涉信息属于个人隐私而不予公开没有法律依据，原审适用法律、法规错误。请求依法撤销一、二审判决并对本案依法再审，被申请人承担本案全部诉讼费用。

某国土局再审答辩称，申请人所申请信息属于个人隐私并且涉及农村集体内部稳定，且征求村集体意见，村集体不同意公开。请求驳回郭加某的再审申请。

本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条第一款规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。第二十一条规定，除本条例第二十条规定的政府信息外，设区的市级、县级人民政府及其部门还应当根据本地方的具体情况，主动公开涉及市政建设、公共服务、公益事业、土地征收、房屋征收、治安管理、社会救助等方面的政府信息；乡（镇）人民政府还应当根据本地方的具体情况，主动公开贯彻落实农业农村政策、农田水利工程建设运营、农村土地承包经营权流转、宅基地使用情况审核、土地征收、房屋征收、筹资筹劳、社会救助等方面的政府信息。征地报批前告知、确认、听证工作是国土资源部门保障被征地农民知情权、参与权、申诉权和监督权的重要方式。征地调查确认是国土资源部门调查核实拟征收土地权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、规格和数量等内容，并据实填写《征地调查结果确认表》并由被征地农村集体经济组织、农户以及地上附着物所有人盖章和签字确认。本案中，郭加某就案涉被征收土地报批前农民签字确认材料向某县国土局申请政府信息公开，某县国土局应当依法全面履行政府信息公开法定职责。

《中华人民共和国政府信息公开条例》第十五条规定，涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开。但是，第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开。在涉及第三方的政府信息公开，并不单纯取决于第三方是否同意，更需要考虑是否确实涉及个人隐私及是否因为公共利益的考虑而使个人隐私权进行必要的让渡。集体土地征收尽管可能涉及其他户的个人隐私，但为保障土地征收和后续征地行为依法实施，消除被征收农民疑虑和担心，国土资源部门对征地相关信息应当予以公开。本案中，某县国土局应当就郭加某申请的案涉征地报批前农户签字确认材料，依法履行政府信息公开法定职责，而不应以该信息涉及个人隐私和社会稳定为由，不予提供。且某县国土局仅提供王圩村民委员会的回复函,并未征求其他签字农户意见。

综上，一、二审判决适用法律错误，依照《最高人民法院关于适用&<中华人民共和国行政诉讼法&>的解释》第一百二十二条的规定，判决如下：

一、撤销连云港市海州区人民法院2015年8月17日作出的（2015）海行初字第00151号行政判决；

二、撤销连云港市中级人民法院2016年7月1日作出的（2015）连行终字第181号行政判决；

三、撤销原某县国土资源局2015年5月14日作出的《信息公开答复书》；

四、责令某县自然资源和规划局于收到本判决之日起十五日内重新对郭加某申请“县城2010-23号”地块（即某镇王圩村星河湾小区地块）征地报批前农户签字确认材料作出答复。

一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，由某县自然资源和规划局负担。

本判决为终审判决。

审判长　刘建功

审判员　赵黎

审判员　臧静

法官助理　张伟

二〇二〇年十一月六日

书记员　刘妍

序言

第一章 土地征收制度概述

第一节 土地征收的概念

第二节 土地征收的主体与征收对象

第三节 土地征收的原则和批准权限

第四节 土地征收的程序

第五节 土地征收法律责任

第二章 土地征收的补偿与安置

第一节 土地征收补偿概述

第二节 土地征收补偿的主体

第三节 土地征收补偿费及其性质

第四节 土地征收补偿的方式和程序

第五节 土地征收补偿款的分配和土地征收后的安置

第三章 土地征收与房屋拆迁

第一节 房地产开发与房屋拆迁

第二节 土地征收与房屋拆迁的关系

第三节 征地、拆迁中政府的角色定位

第四章 房屋拆迁概述

第一节 房屋拆迁的概念和特征

第二节 房屋拆迁的意义

第三节 我国房屋拆迁法律制度

第四节 房屋拆迁法律关系

第五章 房屋拆迁基本制度

第一节 房屋拆迁的类型

第二节 房屋拆迁的条件与基本原则

第三节 房屋拆迁的方式和程序

第六章 房屋拆迁的补偿与安置

第一节 房屋拆迁补偿安置协议

第二节 房屋拆迁价格评估

第三节 房屋拆迁的补偿

第四节 房屋拆迁的安置

第五节 其他拆迁补偿与安置

第六节 临时周转过渡与拆迁补助

第七节 房屋拆迁安置与补偿中的疑难问题

第七章 房屋拆迁的管理

第一节 房屋拆迁的行政管理体制

第二节 房屋诉迁行政执法

第三节 城市房屋强制拆迁

第四节 城市房屋拆迁的法律救济

第五节 拆迁管理体制中存在的问题

第六节 房屋拆迁管理体制的完善

附录 土地征收与房屋拆迁的法律、法规及政策

参考书目

后记2100433B

当前土地征收制度的缺陷

（一） 土地征收权被滥用

当前土地征收过程中所存在的一系列问题与我国土地征收法律、法规的不完善和政府对土地管理的缺位有关。《中华人民共和国宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《中华人民共和国土地管理法》第 2 条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律对土地实行征收或者征用并给予补偿。”实际上公共利益的概念已被扩大到经济建设，可以说许多企业都打着“公共利益”的名义来申请用地，那么这就存在一个“公共利益”如何界定的问题。我建一个学校和医院是为了公共利益，我开发一个经济适用房住宅小区是否也为公共利益呢？

另外“公共利益”外延界定的不明确也导致土地征收权被国家权力机关极度滥用。因为我国土地征收的补偿费用实行的并非真正的市场价格，而是由国家单方制定的补偿标准和范围，远远低于市场价格。即使这样的低价也往往是由用地单位来支付的，国家实际上是无对价取得土地，这就加剧了土地征收权的滥用。

（二） 土地征收补偿标准和范围不合理

1、补偿标准和范围缺乏足够的法律依据

按照目前的土地征收制度，实际上是土地所有权的转移，即由农村集体所有转变为国家所有。既然是两种所有制的转移，那么在市场经济条件下土地的价格就应该由市场来决定，就应该由法定的土地价格评估机构来评估。而现行法律规定是按照被征用土地前3年的平均产值的6—10倍来计算的，一方面这种制度受多种因素的影响如市场、土地用途、地区差异、种植条件等。另一方面按照法律规定集体土地征收是单方强制性的，被征收单位不得拒绝，按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条第3款的规定，被征收土地的农村组织和农民只有对土地补偿标准有异议的，才有权要求批准征收土地的人民政府裁决。这个异议是指对6—10倍以内，而对于被征地单位的补偿要求高于10倍的救济措施在立法及司法解释中并未提及。另外这样的规定也违背了民法规定的财产所有权的基本权能，体现不出农村集体组织作为土地所有权人的法律地位。

2、征地补偿范围小、标准低

从现行的法律法规来看，土地征收的补偿范围一般限于土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、地上附着物补偿费、新菜地开发建设基金、土地复垦费或耕地开垦费等。这样的补偿范围在土地市场发展的今天远远弥补不了农民失去土地的损失。因此是否能考虑一下象国外一样进一步扩大征地的补偿范围，如加拿大的土地征收补偿一般包括（1）被征收部分的补偿，必须根据土地的最高和最佳用途及当时的市场价格。（2）有害或不良影响补偿，主要针对被征收地块剩余的非征地，因建设或公共工作对剩余部分造成的损害，可能还包括对个人或经营损失及其他相关损失的补偿。（3）干扰损失补偿，被征地所有人或承租人因为不动产全部或基本征收，因混乱而造成的成本或开支补偿。（4）重新安置的困难补偿。⑥

另外我国对土地的补偿范围也值得借鉴，如（1）土地或其他标的物权利损失补偿标准为：以土地或其他标的物在征收机关裁定征收申请当日的转移价值或市场价值为准。（2）营业损失补偿，补偿标准为：在其他土地投资可获得的同等收益。（3）征收标的物上的一切附带损失。⑦其实土地征收补偿范围在我国个别地方也有所突破，如《江苏省苏州市征用土地暂行办法》第14条规定的就有保养费，并且在该办法第24条还对保养费的发放办法作出了详细规定。

另一方面土地的补偿标准也有点过低，按照法律规定补偿标准为被征收前3年亩产量的6—10倍，这样算下来荒地补偿费每亩为5000元左右，即使可耕地在有些农村也只有20000元，不要说弥补损失了，甚至连原来的生活水平都难以维持。

3、安置补助费过低，解决不了劳动力安置问题，另外也与我国现行劳动法不协调。

例如湖北省的安置补助费一般在5000—14000元/亩，这样低的安置费，用人单位根本

不愿接受。⑧另外在劳动力安置方面我国《土地管理法》虽然作了多次修改但仍未脱离计

划经济的阴影，主要表现在与我国现行劳动立法不协调，如企业都是自负盈亏的市场经济主体，企业有自主与劳动者签订劳动合同的自由，强行向企业安排劳动力显然干渉了企业的用工自主权。⑨另一方面企业实行的是全员劳动合同制，当劳动者违反劳动合同或劳动法规时企业有权单方解除劳动合同，这样的结果是被安置农民的就业权利根本无法得到保障。

（三） 土地征收程序不规范，缺乏民主

我国土地管理法及其实施条例虽然对建设用地的规划、批准及其实施方案作出了具体规定，但在实施过程中存在许多问题，严重侵犯了被征地农民的利益。如《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条第3款规定：市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。而事实上在征收土地的过程中不但不听取意见，甚至在补偿方案未出台的情况下用地单位就将推土机开到地里。在生活中这样的事早已不是新闻。另外在签订土地补偿合同时应该由征地单位和土地所有权人或土地承包人依法签订土地征收补偿合同，而在操作过程中显得很混乱，如新乡市东开发区在征收延津县农用地时先是延津县国土局和土地被征收的村民委员会所在的乡政府签订一份合同，然后再由乡政府和村民委员会签订一份合同，至于承包土地的农民任何合同都没有。

实质上不管是土地管理法及其实施条例或是村民委员会组织法，其立法目的都是为了规范和监督在土地征收过程中存在的问题。也就是防止征收权利被滥用，在这里主要是指村民委员会和村民小组的主任、组长，因为他们的民主法律意识很淡薄，有些事情不要说召开村民会议，甚至事后也不通知群众，严重违反村民委员会组织法19条规定的民主议定原则。⑩一个小组长甚至连上百亩的土地都敢私自出卖，完全不顾村民的利益，更不考虑失去土地的农民以后的生计，这也是土地上访案件逐渐增多的原因之一。

（四） 存在“以租代征”现象

我们知道土地管理法及其实施条例对农村土地的征收程序作出了相当严格的规定，目的是不言而喻的，在这里我们并不是反对租用土地，而是由于立法滞后用地单位及有关部门忽略了土地租用后的复耕等一系列问题，最终受害的还是农民。如沁阳市的宏达钢铁有限公司，2003年他们在沁阳市西万镇校尉营村租用了240多亩土地，租期为 30 年，租金每亩每年仅为600 元，并且是按年度支付的，而且这全是耕地，如果按照土地征收程序是要报省级人民政府批准的，可实际上他们只在沁阳市和焦作市土地主管部门作了备案和批准，因此这种租地行为属于严重规避土地征收程序的行为，它简化了土地使用手续。最关键的还是他们双方的合同太简单，对以后企业经营风险产生的问题及违约责任没有作出约定，如企业在土地租用期限内出现破产怎么办？土地由谁来复耕？我们认为只所以出现这些问题，租用土地的双方只考虑短期利益，不考虑土地的长期用途是一方面的原因，而作为政府部门由于缺乏相应 法律依据无法加强监管也是主要原因。