（一）环境的改变和人的活动在实践基础上的一致

行政系统和行政环境的关系也可得出如下结论：

（1）行政环境是行政系统赖以存在和发展的基础。行政系统必须并只能在一定行政环境中运行和发挥作用。行政环境改变了，行政系统的存在和活动方式也必须随之改变。

（2）行政环境是行政系统施加影响的对象，行政环境的改变是行政系统功能有效发挥的结果。

（3）行政系统的活动和行政环境的改变，只能在实践中取得一致。行政系统活动主要是执行国家意志，是制定方针、政策、法规、命令，只有通过实践，才能把这些变成改造环境的物质力量。而行政环境也只有通过实践才能得到改造。离开实践，行政系统的运作就陷于空谈而不能产生实际成果，行政环境也得不到自觉改造。

（二）经济基础对政治上层建筑的制约作用

行政管理制度属政治上层建筑。作为社会的总代表，它具有凌驾于社会之上的权力，但不能脱离经济基础而起作用，不能不受以经济基础为核心的经济环境的支配和制约。主要表现是：（1）经济环境决定行政系统的产生和存在；（2）经济环境决定行政系统的性质、目的和历史使命；（3）经济环境决定行政系统的变化和发展方向等。

（三）上层建筑其他方面对行政系统的作用

上层建筑是一个复杂的体系，包括政治制度、法律制度，包括军队、法院、监狱等物质设施，还包括政治、法律、宗教、艺术、哲学等各种观念形态。它们以经济制度为基础，为经济基础服务，但又互相影响、互相作用。

行政环境是一个非常复杂的体系，按不同的标准，可以进行不同的分类。根据各种因素性质上的差异，行政环境可区分为自然环境与社会环境。.

行政环境自然环境

行政的自然环境指行政生存空间所包括的各种自然存在物,具体指一个国家或行政部门所处的地理位置以及存在于这一地理位置上,对行政产生直接或间接影响的物质世界.对行政活动产生影响的自然环境主要包括各种自然资源,如空气,水,土地,矿产资源,以及由各种微生物,动植物构成的生态系统.

自然环境是构成人类从事经济活动的基本物质条件.自然条件对经济发展所起的基础作用决定了经济与社区发展特色,行政管理必须顺应这一点.同时,行政工作必须考虑自然条件的维护或有效利用,否则,人类的生存条件将恶化,行政的生存空间也将受到制约.

行政环境社会环境

行政组织的社会环境可分为三类;一是对一切行政组织均发生影响的一般社会环境;二是对某种组织有直接影响的特定社会环境;三是行政组织外的团体社会环境.

第一,一般社会环境.一般社会环境对行政组织内部的功能结构与运行均产生影响.主要包括 :文化——历史背景,价值观,意识形态,行为规范等;政治——国体,政体,国家机构,政党制度,政治风气与政治气候,公民政治参与程度等;经济——经济结构,经济体制,经济制度,资源开发,经济发展布局与水平等;社会——社会结构,社会制度,社会阶层,社会团体,社会控制,贫富差距,社会变迁与社会管理水平等;法律——宪法的功能与效应,法制的性质与程度,政府机关的权力分配关系,法治程度等;科学技术——科学技术的社会功能,科技发展水平,科技应用开发的广度与深度等;教育——教育制度,教育法令,国家教育的能力,国民教育的一般水平等;人口——人口数量,人口增长率,人口素质,人力资源开发利用状况,人口区域分布等.

第二,特定社会环境.对具体行政组织而言,一般社会环境并不总是都对其产生直接影响,只有那些与行政组织在功能上有直接关系者才对它发生直接影响与作用.这种直接对行政组织活动产生影响的因素构成了特定社会环境因素.特定社会环境与一般社会环境从表现形式上看并无差异,二者的区别主要在于前者对政府组织的影响更直接,力度更大.

第三,团体社会环境.现代社会的发展导致众多利益团体的出现.利益团体旨在谋求团体成员的利益.利益团体的行为必然对政府行为产生影响,同时,政府行为又决定了团体的利益能否得以实现;因此,现代政府与各种利益团体间存在着互相依赖与利用的关系,政府既要考虑满足团体的利益需要借助团体力量实现行政目标,又必须从社会整体利益出发平衡各团体间以及团体与一般民众间的利益关系以确保政府行为的公平,合理,有效。

行政环境复杂性

行政环境是一个复杂的系统，其中有物质的，也有精神的；有社会的，也有自然的;有有形的,也有无形的;有国内的,也有国际的.如此众多的因素构成了行政环境的不同门类,不同层级,它们从不同角度对行政活动产生程度不同的影响。

行政环境差异性

行政环境在国家间,地区间存在明显的差异.国家间在自然环境,社会环境方面存在众多差异.一国内部的不同行政区域之间,往往也存在着自然环境和人文环境的差异.环境的差异决定了行政风格与模式的不同,行政特色随之产生.

行政环境变异性

环境因素,尤其人文环境因素一直处于变化之中,只不过变化程度是否显著而已.环境的重大变化往往对行政系统产生重大影响,这时行政系统常常要进行改革或重大调整,以适应变化了的环境.一般而言,伴随社会环境重大变化而来的往往是行政改革的进行.

行政环境关联性

环境因素,尤其是社会环境因素往往不是孤立存在的,相互间存在着连带关系.其中某一因素的变化会引起连锁反应,使众多环境因素发生相应变化.环境的这一特征要求行政系统对环境进行综合把握,同时,对环境施加影响必须慎重,必须考虑到由此而来的系列变化.

行政环境是指直接或间接影响,作用于行政系统的各种因素的总和.影响行政系统运行的因素包括两大部分,一是行政系统之外的环境,如政治,经济,社会,法律,文化,教育,科技,人口,资源,自然环境等;二是行政系统内部环境,如行政体制,职能,领导者,人际氛围等等.在此,我们着重阐明行政系统与外部环境间的相互影响关系.

随着行政学研究的深入发展,对行政环境与行政系统相互作用的研究已发展成为一门学科——行政生态学.它把行政系统视为生物有机体,把行政环境看作生态环境,借助生态学的有关理论来研究行政问题,给人们提供了许多重要启示.

行政环境问题的提出行政环境问题是行政生态理论的重要内容，是应用生态学的理论和方法研究行政管理学提出的新课题。我们首先从生态学的观点来分析行政环境的特点和作用。

行政生态学的兴起

生态学形成于19世纪末和20世纪初。20世纪50年代后，由于人口剧增、环境污染、食物短缺、能源紧张和资源破坏等环境危机的加深，唤起人们对生态环境问题的普遍关注和高度重视。拯救环境的强烈呼声促进生态学的更大发展。行政生态学正是在这一背景下兴起和发展的。1947年，美国学者约翰？高斯发表《政府生态学》一文，提出了行政生态问题。1957年和1961年，利格斯？弗雷德分别发表了《比较公共行政模式》及在此基础上写成的《公共行政生态学》，其后又连续发表了相关论著。在这些论著中，他把行政现象和行政行为与行政的社会背景、文化背景、意识形态背景等联系起来考察，并从行政的经济环境方面将行政管理区分为三种模式：

（1）融合型即农业社会的行政模式；

（2）棱柱型即过渡社会的行政模式；

（3）衍射型即工业社会的行政模式。利格斯的论著确立了行政生态学的基本思想，开创了行政管理学研究的一个新途径，被认为是行政生态学的代表作。此后，行政环境研究就受到行政学界和行政活动家越来越广泛的关注。从20世纪80年代开始，我国行政学界也以极高热情研究这一问题，并结合我国实际出版了一批有影响的论著。

与行政管理的相互作用

一、行政管理与行政环境的平衡

(一)行政管理与行政环境平衡的必要性

行政环境

平衡是矛盾统一的表现，是事物存在的必要条件。平衡是相对的、暂时的，而不平衡是绝对的、永恒的。矛盾双方的对立和斗争，破坏了原有的平衡，形成新的平衡；新的平衡又包含新的不平衡，从而开始另一个矛盾过程。不平衡和平衡，循环往复、以至无穷，这是事物发展的普遍规律，也是行政管理与行政环境相互关系的必然过程。

(二)行政管理和行政环境平衡的主要特点

1、综合平衡；

2、宏观平衡；

3、暂时平衡。

二、行政管理与行政环境相互作用的基本内容

行政管理和行政环境之间虽也有自然形态的物质、能量和信息的交流，但主要地表现为行政环境的需要和行政管理对这种需要的满足。行政环境的需要是确定行政管理基本任务的客观依据。

三、行政管理对行政环境的利用和改造

行政管理必须适应行政环境，但在适应的同时，又积极地利用和改造行政环境。行政管理存在和发展的全部价值就在于它在适应行政环境的基础上，积极地促进其所赖以建立的经济基础和国家政权的巩固和发展；在于它对行政环境的能动的改造。

与现代行政管理的联系

行政管理在一定行政环境的影响下存在和发展，与行政环境发生一定的联系。古代如此，现代也是这样。但从历史发展过程看，行政管理与行政环境的联系却有逐步加强和日益紧密的趋势。

一、一般行政环境与公共行政

一般行政环境是指公共行政的宏观环境，不仅指一个国家的公共行政所赖以生存和发展的自然地理环境、政治、经济、文化环境，也包括国际环境。

1、自然地理环境与公共行政

自然地理环境是指一个国家所处的地理位置和自然状况。自然地理环境不仅对民族的形成和对政府的塑造有重要影响，而且能为公共行政管理提供物资资源，对确立公共行政目标和进行行政决策有很大的影响，有时甚至有决定性的影响。自然地理条件和资源决定并限制了政府的决策和行政目标的选择。同时，公共行政也能够破坏自然环境。另一方面，各国政府也可以制定恢复和保护生态环境的发展经济的政策。

2、社会环境与公共行政

（1）政治环境与公共行政

一个国家的政治制度、政党制度、阶级状况、法律制度、政治文化等构成了这个国家公共行政的政治环境。政治环境决定并制约公共行政。政治体制决定行政体制，决定政治与行政两者的关系，决定权力的制衡关系，决定行政权力的划分与运行方式。

（2）经济环境与公共行政

经济环境是由社会生产力和生产关系的状况构成的。经济环境对公共行政有决定性的影响。经济基础决定上层建筑，作为上层建筑重要组成部分的政府必然由经济基础决定，从而决定了公共行政的性质、目标、原则、行为和方法。公共行政不可能超越经济环境所提出的要求和所提供的各种条件，尤其是政府职能的确定和行政目标的选择，更是如此。

在公共行政与经济环境的关系上，经济环境的决定作用是最根本的，是首要的。但是，公共行政对经济的反作用也是很大的。一旦行政体制适应经济体制，就能够强有力地推动经济发展。

（3）文化环境与公共行政

文化环境是由意识形态、道德伦理、价值观念、社会心理、教育、科学、文学艺术等要素的总合。文化因素渗透到社会系统的各个领域，对行政体制、政府职能、行政行为、行政心理等影响不仅是广泛的，而且是深远的。文化环境为公共行政提供智力支持和精神动力，提供行政价值观和行为规范。可以讲，有什么样的文化环境就塑造出什么样的公共行政。适应文化环境的公共行政能够反过来改善文化环境。

以科学民主为核心的现代文化是现代公共行政文化的重要内容。

应当特别指出的是，意识形态对公共行政有指导作用和强制性的作用。

（4）国际环境与公共行政

国际环境是指一个国家同世界各国、各地区之间的政治、经济、文化和自然地理等方面的关系。公共行政向地区化和全球化方向发展，所以，国家关系对公共行政就显得更为重要。国家环境对公共行政的影响有时也是决定性的。

二、具体环境与公共行政

1、具体环境的概念与内容

具体环境也叫组织环境，是指具体而直接地影响和作用于公共组织、行政行为和组织凝聚力的公共组织的内部与外部环境的总和。它包括组织文化、组织结构、组织的规章制度、组织的凝聚力、管理对象等。

组织环境一般是比较稳定并比较确定的。公共组织的机构、职权、职能、人员、规章制度和组织文化等一旦形成，处于比较稳定状态，不仅不会轻易改变，而且要改变也是十分困难的。这些管理要素的稳定性保证了公共行政的有序性。。

组织环境的影响和作用涉及到组织的效率和工作人员的士气。

组织环境虽然受一般环境的影响，但是一旦组织环境形成自身的特点以后，却能够抵御一般环境的压力，保持组织环境的特性。

组织环境是一种约束力量和整合力量。组织环境是一种没有形成规章制度的规章制度，是一种没有制度化的制度。它是一种无形的组织规则和组织压力。

2、组织文化

（1）组织文化的含义。组织文化是指组织在一定的环境中，逐步形成的全体公共组织成员所共同信奉和遵守的价值观，并支配他们的思维方式和行为准则。组织文化在政府也可以称之为公共行政组织文化，在企业则称之为企业文化。组织文化包括组织观念，法律意识，道德感情和价值观等。

价值观是组织文化的核心。以价值观为核心的组织文化是形成组织规范、工作准则、思维方式、行为方式和人际关系准则的源泉。

公共组织的组织文化是来源于统治阶级的意识形态和传统文化。在中国为人民服务是公共组织文化的核心价值观，这是由马列主义的意识形态决定的。同时，中国传统上也有“君为轻，民为本，社稷次之”民本传统。当然，传统文化有其局限性，必须对它进行去粗取精、去伪存真、推陈出新。

但是，组织文化是领导者营造的，尤其是组织的创始者和以后的继任者们，他们的倾向性和主导思想起着决定性的作用。还有组织的第一批成员在组织活动和交往中所体验和领悟的东西而逐步演变为组织的各种规范和准则，并且作为一种组织文化保持下来。

（2）组织文化的作用。

组织文化具有价值导向作用。

组织文化是管理的基础，管理的灵魂。

组织文化是组织的个性。

组织文化为组织和组织成员提供精神动力。

组织文化的稳定性。

（3）组织文化的特征。对组织文化的评价还不可能有一种可以量化的标准，而仅能通过一个组织所具有的如下特征予以识别：组织成员的同一性程度，团队精神，对人的关心程度，组织的一体化的程度，风险承受程度，民主程度，报酬标准，重视结果，控制程度。2100433B

根据环境行政主体按照法定程序实施环境行政行为的实际，参照学界对行政程序所作的基本分类，我们对环境行政程序作如下基本分类：

1．创制环境行政规范的环境行政程序与实施环境行政规范的环境行政程序

这是根据环境行政程序所适用的对象是创制环境行政规范的环境行政行为，还是实施环境行政规范的环境行政行为(即所谓的抽象环境行政行为与具体环境行政行为)的不同所作的一种分类。所谓创制环境行政规范的环境行政程序，是指为创制环境行政规范的行政行为所应当遵循的行政程序，例如环境行政立法程序、制定环境行政规范性文件的程序等；实施环境行政规范的环境行政程序是指为规范实施环境行政规范的行政行为而设置的行政程序，例如环境行政处罚程序、环境行政许可程序、环境行政强制程序等。对环境行政程序作如此分类的学理基础是环境行政程序所适用的环境行政行为的差异性。

2．内部环境行政程序与外部环境行政程序

这是根据环境行政程序适用的对象是内部环境行政行为还是外部环境行政行为而作的一种分类。所谓内部环境行政程序是指为规范内部环境行政行为而设置的环境行政程序，如环境行政主体公文处理程序、环境行政主体对所属；国家公务员的奖惩任免等人事行政程序、环境行政规章备案程序、环境行政机构设置程序等均属内部环境行政程序。因内部环境行政程序是用于环境行政主体处理内部行政事务、对其所属机构和工作人员实施内部环境行政行为的程序，因而通常不会直接影响社会上的公民、法人和其他组织的合法权益。所谓外部行政程序则是指环境行政主体实施外部环境行政行为时所适用的程序，如环境行政征收程序、环境行政处罚程序、环境行政强制程序等。外部环境行政程序作为规范环境行政主体对外部行政相对人实施环境行政行为的程序，一般会对环境行政相对人的权益产生直接影响。对环境行政程序作这一分类的意义在于，内部环境行政程序与外部环境行政程序各有其范围、特点和作用，在环境行政程序立法和执法过程之中，我们既要重视外部环境行政程序的构建与运用，同时还必须重视内部环境行政程序的构建与运用。因为，对于保护公民、法人和其他组织的合法权益、督促环境行政主体依法行政、合理行政等而言，外部环境行政程序固然不失其重要作用，但内部环境行政程序的存在及其规范化、法制化在某种意义上也可以说是环境行政主体正确行使行政权的基础或条件。如果环境行政主体离开了内部行政程序，就会导致行政失序，影响行政决策的科学性和民主化，影响行政工作人员的合法权益的公正、有效实现及其工作的积极性、主动性，不利于环境行政主体内部的团结与稳定，因而也就难以切实保证环境行政主体对外部环境行政事务实施合理合法的、有效的管理。同时，内部环境行政程序和外部环境行政程序的划分，还有利于在充分认识两类程序的不同特点和规律的基础上，分别相应制定符合内部环境行政行为和外部环境行政行为特点和规律的行政程序，使环境行政程序发挥应有的良好作用。

3．主要环境行政程序与次要环境行政程序

主要环境行政程序和次要环境程序是根据行政程序在实施环境行政行为过程中的地位和作用，亦即环境行政程序对环境行政相对人的合法权益是否具有或者可能具有实质性影响而作的一种分类。主要环境行政程序是在实施环境行政行为过程中发挥重要作用的、不可或缺的程序，是指对环境行政相对人的合法权益具有或者可能具有实质性影响的环境行政程序，如环境行政处罚中的表明身份程序、告知程序、听证程序等。其具有以下两个重要特征：一是这种程序是构成环境行政程序的必经步骤，如果离开了它，整个行政程序就不完整；二是这种程序是否得以履行会直接影响或者有可能影响环境行政相对人的合法权益，并会导致环境行政行为的无效。例如，环境行政主体在作出环境行政处罚行为时，如果没有根据《行政处罚法》等的有关规定履行告知或者听取行政相对人陈述、申辩的程序，不但是对环境行政相对人的知情权、陈述申辩权等合法权利的直接侵犯，而且还有可能侵犯行政相对人的实体权益，在法律后果上还会因此导致环境行政处罚行为的不能成立。所谓次要环境行政程序是指居于次要地位、对环境行政相对人合法权益不具有或者通常不具有实质性影响的环境行政程序。例如，环境行政复议机关超过法定复议期限迟延作出复议决定，一般既不会直接影响环境行政相对人的合法权益，也不会直接导致环境行政复议行为的无效。我们认为，如果环境行政行为违反了主要程序即构成严重的程序违法，在其引致申诉、复议和诉讼后果之后。经审查应依法撤销该行政行为；如果环境行政行为仅仅是违反了次要程序，一般不宜因程序违法而决定或者裁判撤销该行政行为，可以采用责令环境行政主体对程序予以补正，并通过行政、司法建议等方式指出违法之处，追究无正当理由而故意违反次要行政程序的工作人员的行政责任，以督促环境行政主体及其工作人员严格遵循次要程序。对环境行政程序作这一分类有助于人们认识不同行政程序在实施环境行政行为过程中的主次地位和轻重程度，正确区分违反主要程序和次要程序的责任轻重与后果大小，从而为环境行政行为的合法成立和司法审查提供一个更为合理的、可操作性的标准。

4．强制性环境行政程序与任意性环境行政程序

这是根据环境行政程序对环境行政主体约束程度或者环境行政主体对环境行政程序是否必须遵守的不同所作的分类。强制性环境行政程序是指环境行政主体在实施环境行政行为时依法必须履行的程序。例如，环境行政主体在作出依法应当举行听证的环境行政处罚决定时，须告知当事人有举行听证的权利，在当事人要求举行听证时，环境行政主体必须举行听证会。这里的告知程序、听证程序就属于强制性环境行政程序，环境行政主体若违反这些强制性的环境行政程序，将导致行政行为不能成立的后果。所以，对于强制性环境行政程序，环境行政主体在实施行政行为时必须严格遵守，没有自主选择决定是否适用的权力，也没有增加或者减少行政行为步骤、方式、时限的权力，当然也没有颠倒行政行为顺序的权力。所谓任意性程序则是指环境行政主体在实施行政行为时，依法可以自主选择适用的程序。将环境行政程序划分为强制性环境行政程序和任意性环境行政程序的学理基础是行政自由裁量权理论，而其法律意义是违反这两种程序的法律后果不同：违反强制性环境行政程序只发生行政行为合法与否的问题，在行政复议与司法审查中，行政复议机关或者人民法院对违反强制性环境行政程序的行政行为将予以撤销或撤销并责令重作；违反任意性环境行政程序的行政行为，除了合法与否外，还会发生合理与否的问题，在行政复议与司法审查中，行政复议机关或者人民法院对违反任意性环境行政程序的行政行为一般不予以撤销或责令重作，只有在其超出法定选择范围或选择极不合理，对行政自由裁量权构成滥用时，才会对违反任意性环境行政程序的行政；行为予以撤销或撤销并责令重作。

5．事前环境行政程序与事后环境行政程序

这是根据环境行政程序所处的阶段是在行政行为成立之前还是在行政行为成立之后所作的划分。所谓事前环境行政程序是指环境行政行为在形成过程中所应遵循的程序，它始于环境行政行为的开始，终于环境行政行为的做出。如环境行政立法过程中所进行的听证程序，环境行政处罚过程中的调查取证程序以及调查之前的表明身份程序等。所谓事后环境行政程序则是对已经做出的环境行政行为进行事后复查或者补救等的程序，如环境行政行为做出之后的行政复议程序等。在严格的意义上，事后环境行政程序一般并不是受事先环境行政程序规制的环境行政行为本身的程序，而是对按照事先程序所做出的环境行政行为在事后进行救济等的其他行政行为应当履行的程序。可能是因为事后程序与按照事先程序所做出的行政行为有一定的关系，学者们才对包括环境行政程序在内的行政程序作如此分类。因此，事先程序是每一个环境行政行为都必须履行的程序，而事后程序就不一定是每个环境行政行为都会引发或经历的程序。对于环境行政程序作如此分类的实际意义在于：为了保证环境行政行为的合法有效性，在重视事后程序对环境行政行为的监督和救济作用的同时，更须重视事先程序的重要作用。这是因为，在环境行政程序中事先程序较之于事后程序占有更大的比重，事先程序是所有环境行政行为均应遵循的程序。科学、严格的事先程序，可起到“防患于未然”的作用，使违法或者不当的环境行政行为无从产生。因此，对于保证环境行政行为的合法而言，事先程序是一种积极程序，事后程序则是一种相对消极的程序。良好的事先程序还可以避免或最大可能地减少事后程序，从而保证和提高环境行政效率。

“重实体，轻程序”的思想在我国法制建设当中有着明显的体现，此种观念对环境法规范的制定、执行等一系列活动都有影响。虽然改革开放以来我国环境法的发展一直处于一个“快车道”的状态，但是在环境法制建设的立法层次上偏重于各种静态的环境行政制度，忽略和轻视通过现代环境行政程序对环境法的实施过程进行有效的动态调整。因而，虽然近年以来我国加快了环境行政程序的立法步伐，环境行政程序立法从自然发展阶段逐步转入自觉和系统的发展阶段，但是，环境行政程序立法仍落后于法制建设的总体进程，不能适应依法治国和依法行政的需要。例如，一些重大的环境行政强制执行还没有明确、具体、统一的程序规定。此外，现有的一些环境行政程序立法也存在着比较抽象、不具体、操作性极差的问题。由于环境行政程序立法不完善，环境行政机关自定程序多，环境行政立法缺乏权威性，同时给相对人的义务多，导致相对人的权利容易在程序上丧失。因此，为了解决现今存在的问题，只有在环境法的各个实施环节建立行之有效的事前、事中和事后保障机制，清除环境管理法治化过程中的各种不良因素，加强环境行政程序的立法建设，才能充分保障环境行政法律规范的有效实施。

环境行政程序的功能主要体现在以下几个方面：

(1)环境行政程序有利于规范环境行政主体实施环境行政权。环境行政机关在环境保护工作中起组织、指挥、监督、协调等作用。因而，要建立、健全一个环境资源合理利用的保护体制，实现全社会的环境保护法制化，首先应当将环境行政机关的管理活动置于宪法、法律的控制和约束之下，大力倡导和切实实行以政府平等守法及承担法律责任为核心内容的法治行政。环境行政程序规定了环境行政行为的步骤、形式以及在法定期限内按一定顺序进行的全过程，使环境行政主体在作出环境行政行为时有章可循，并将行为始终置于公开、公正的法定标准之上，从而将环境行政行为置于法律规范的约束之下，可以从制度上克服行政任意、行政武断、行政专横以及行政职权的混乱。

(2)环境行政程序可以充分保障相对人的合法权益，使其较大程度地享受参与权，从而促进环境行政的民主化，推动环境行政法学政法治建设的进程。环境相对人的权利从应然性权利转化为实然性权利，是通过环境行政程序的具体规定来实现的。环境行政程序是环境行政权力实现的载体。只有得到行政相对人的积极配合，才能使环境行政行为的效力发生影响，使环境管理的目标得以实现。环境行政相对人的行为只有依照环境行政程序法规定的步骤、方式，并在规定的时间内完成，才能被认定为合法有效，相对人也才能充分地对自己的权利进行维护。

(3)环境行政程序可以使环境行政管理机关的权力和环境行政相对人的权利有机结合，协调好合理利用环境资源中的各方矛盾，提高环境行政效率。在环境行政权的行使过程中，必然存在着环境行政管理机关的权力和环境行政相对人的权利之间的矛盾。科学、合理的环境行政程序可以将环境行政主体和相对人活动的步骤、方式、时效等程序性规定置于统一的规范中，使行政主体与相对人之间的关系在管理与被管理的过程中达到平衡。如果协调好了环境行政管理过程中的各种关系，使环境行政主体和相对人的活动规范化、标准化、统一化，且这种规范、标准、统一具有法律效力，就必然会提高环境行政管理的效率。

对于行政程序的价值问题，学术理论界一直存在不尽相同的认识。我们认为，任何程序作为一种操作技术和规则，固然应当有其内在价值与通过内在价值的实现而表现出来的外在价值。环境行政程序当然也不例外。我们根据环境行政程序在环境行政管理过程中发挥作用的实际情况，参照学界对行政程序价值问题的比较一致或者接近的认识，将环境行政程序最基本的价值、功能或者作用概括性为以下几个方面：

1．秩序性价值

“秩序是自然界和平共处的社会运动、发展和变化的规律性现象”嘲，从法律秩序的角度而言，“秩序是法律之于社会的基本价值。秩序则意味着关系的稳定性、结构的一致性、行为的规则性、进程的连续性、事件的可预测性”嘲。环境行政程序是基于人们对环境行政行为运动、发展和变化的规律性认识，而通过一定立法形式所预先设定的办事手续、步骤或者规程，其对环境行政行为具有导向性、规制性作用，不但可以通过对环境行政主体行为的具体引导、合逻辑性的规制，有效避免环境行政行为过程与诸环节的失序、紊乱等不良现象的发生，而且可以保证环境行政的一致性、连续性与稳定性，从而构建起良好的、安定的实施环境行政、参与环境行政的秩序，促成环境行政目标的有效实现。

2．控权性价值

环境行政程序的基本目的与功能就是制约环境行政权力，防控环境行政主体及其国家公务员滥用环境行政权力，或者在运用环境行政权力过程中消极不i作为。国家为了保护环境以及有效实现各种环境行政目的，必须设置各类环境；天行政主体，并赋予其有效履行职责所必须的具有支配性的环境行政权力，尤其j草是环境行政自由裁量权。但任何支配性的权力及其运用，均具有易被滥用或者}瑟腐化的特性，如果不对其采取有效手段或者措施予以控制、约束，就不可避免背3堑离正当行政目的。而法律预设的行政程序恰恰是对包括环境行政权在内的支配}衽性权力进行控制、约束的十分重要而有效的工具、措施或者手段。这是因为，国家通过环境行政程序法或者环境行政程序法律规范，对环境行政主体实施环境藉i行政行为的方式、方法、顺序、时限、步骤等作出了具体明确的预先规定，为环境量{行政权的行使创设了严格的、必须遵从的规则，使之必须按事先设计好的公正论；合理的程序规则进行，这就会在很大程度上有效防控行政恣意，遏制行政权的滥用或者不用，保障环境行政目的的实现。

3．效率性价值

科学合理的行政程序，能够最大限度降低环境行政成本与行政相对人参与环境行政的成本，提高办事效率，因而具有直接的效率性价值。这主要表现在以下两个方面：一是通过环境行政程序的导向性、规制性作用，可以引导环境行政主体在实施环境行政行为以及行政相对人在参与环境行政行为过程中，合理安排自己的行为，避免不必要的行为环节与错误或者不当的资源投入，从而降低成本，提高效率。二是正当环境行政程序对环境行政行为正当性、公平性的促成与保障，环境行政程序中所设计的诸多保障环境行政相对人参与环境行政、监督环境行政的制度作用的发挥，不但可以在很大程度上提高环境行政相对人接受、服从以及配合环境行政活动的主动性、积极性，从而减少环境行政纠纷，将环境行政行为作出后可能引起的社会震荡减少到最低限度，而且可以督促与保障环境行政主体按照法律规定的程序合理地实拖环境行政行为，避免环境行政不作为或者滥作为等不良现象的发生，从而降低环境行政成本，提高行政效率，确保行政实体法在社会生活中的贯彻执行。

4．正义性价值

“正义只有通过良好的法律才能得到实现”。合理、科学、正当的环境行政程序是在环境行政领域实现社会正义、公平的重要途径和手段。环境行政主体在实施环境行政管理过程中，尊重行政相对人的人格与利益，无论是实施受益性行政行为还是损益性行政行为，均依法给予行政相对人以无歧视或者无偏私的公平待遇，是实现社会正义的基本要求，是环境行政主体确立自身威信的源泉。也是取得行政相对人信任的基础。环境行政程序的正义性价值表现在多个方面，其核心价值表现在以下两个方面：一是有助于防控违法或者不当环境行政行为，促导和保障环境行政权的运作合乎社会公共利益，有效实现国家环境行政职能。二是有助于保证环境行政行为的公平性、公正性，切实保障与实现环境行政相对人的合法权益，实现社会正义目标。