(1)明确和优化采购资金监管体系，实现不相容岗位相互分离，并强化印鉴分设制度。其具体做法为：在政府集中采购机构和采购中心分别制定采购资金监管、审核、预算把关与审查(稽核)等相关岗位职责，在政府采购监督管理部门和政府有关行政主管机关制定严密的采购资金拨付和审核制度上力求更完善的机制，并可实施由纪检、监察、审计、财政等组成的委派监督(监察)采购资金支付跟踪问效工作机制，以确保政府采购资金支付环节的不相容职务的彻底分离。

(2)进一步强化采购资金监管财务审核制和“一把手”负责制，即所有的政府采购项目资金付款必须先经过内部财务主管审核、总会计和中心主任审核无误后方可办理付款手续。

(3)建立月末或季末采购资金集中审查核对制度，要求采购监管部门、采购人、采购代理机构在月末或季末将采购已支付款项与采购实际中标、成交签订采购合同应付款项进行一一对照，绝不允许多付、超付、扣付供应商采购资金的现象出现。

(4)坚持每月月底对采购预算的执行情况、资金拨付情况和采购年度计划执行情况进行检查，并写出采购资金支出分析，对发现的不规范行为应进行及时通报批评并责令其整改。

(5)精细化采购资金支出监管责任制，按照采购资金支出管理的规定和要求，抓好对采购资金使用和拨付等各个环节权限与职责的监督管理，做到各个环节之间信息共享、分权制衡，形成采购资金的环式监控与监督体系。

(6)进一步细化采购资金支出的细节化管理层次，加大采购资金支出规范化约束力度，不断提高具体经办采购资金付出人员各方面的素质，从而增强对采购资金拨付时的控管能力，强化实际签订采购合同与应付采购项目款项的核对工作，力求各方利益和合法权益不受损害并能得到有效保护。

政府采购是财政支出改革的重要举措之一，是供需双方合法利益的有效保证手段。政府采购机构是合法的组织者，要按照《政府采购法》的要求规范实施采购行为，满足采购人的合理需求，同时也要保证供应商的合法利益不受侵害。然而，由于资金审核制度和政府采购专款专用管理制度方面仍存在缺陷，导致采购中心对资金管理无能为力，有些采购中心没有政府采购资金的管理权，涉及预算单位采购项目时，先由各分管的财政主管部门审定该项目的可行性，决定其是否可以纳入计划内款项，审定以后，再由采购监管部门负责采购人申报的采购项目资金情况审核，账户上有资金即予以下达采购计划，而不管其是否被挪用，这些问题的存在使得政府采购面临尴尬局面。

(一)专款专用实施困难的主要原因

政府采购当事人都知道及时付款的重要性，它是政府采购形象树立的基础性保障，是法律得以正常实施的重要保证。目前绝大部分采购中心在合同款项的支付方面是成功的，有许多经验可以吸取，但依然有少数地方在资金支付问题上存在薄弱环节，究其原因主要体现在以下几个方面：

(1)财政资金紧张，政府采购预算不能执行。有些经济欠发达地区的财政收入极其有限，部分地区为了搞政绩工程，不惜大兴土木，留下许多政府债务。新的工程还要上马，老债尚未偿还，恶性循环的态势越来越严重。这些投资项目绝大部分是经过政府采购或者工程招标投标的，于是矛盾集中反映在政府采购层面上，财政部门不能解决此问题，根本没有资金搞政府采购预算，即使有了预算制度而且严格执行编制项目，也无法实现预算资金的及时划拨，实行政府采购专款专用制度便无从谈起。

(2)监管工作缺乏创新力度。针对客观存在的付款困难的实际情况，监管部门要及时调整工作思路，创新工作机制，发现问题，解决问题，不能有任何畏难情绪与保守思想。然而，少数监管机构的行政不作为确实变相纵容了或者说扰乱了政府采购秩序，付款问题不能及时解决就是一个活生生的例证，不是不能为而是不作为，在这种环境下政府采购诚信制度就面临着挑战。

(3)采购机构不能进行采购资金的审核结算，却承担了供应商不能及时付款的责任压力。现在有一种倾向，凡是涉及资金审核的就得由财政部门说了算，但由于采购中心是采购项目的组织者，一旦供应商不能及时取得工程款，往往都归罪于采购中心，采购中心其实是替监管机构“背黑锅”。从具体的政府采购业务角度而言，付款审核应该是采购中心份内的事情，各地的积极探索也证明这种机制是有效的。但全国范围内还有不少采购监管部门继续把持资金的审核结算关，甚至出现一些极端的行为。采购中心负责合同资金的审核给付，要与政府采购的专款专用制度紧密联系在一起，要确保政府采购资金到位，否则将失去依托的基础。采购中心负责政府采购，履行合同付款的职责，可以有效解决采购资金出口问题。只有充分担当起应有的政府采购职能，才能分清执行与监管的职责，理顺工作关系。

(4)对采购人延期或故意拖延付合同款行为缺乏有效的处罚手段。政府采购监管要体现在相关制度的制定与严格执行方面，针对实际问题要及时研究具体、可行的方案，对违法行为进行预防性的全面监控，解决政府采购操作工程中面临的迫切需要解决的问题。对采购人的权力控制是《政府采购法》凌忽或者说过于概念化而缺乏操作性的薄弱环节。针对不付款的处罚措施只是责令改正。财政部门为了处罚其不能及时付款而停止一切财政拨款，致使其正常的行政职能因为缺乏资金而无法开展，这样的处罚措施实行起来难度很大。

(二)解决政府采购付款困难的方案

(1)制定针对采购人行为进行控制的规章制度，全面约束采购人的不规范行为，维护政府采购的权威与秩序。根据《政府采购法》的框架性规定，在取得当地政府支持的前提下，以政府发文的形式对采购人的不规范行为进行制度约束，通过政府采购的形式对政府的政绩工程进行制度约束，以法代言，特别是对采购人不规范的付款行为要作出明确而具体的规定。合理安排资金调度，保持政府采购的计划与政府项目实施的统一性，减少无原则的乱摊派安排，同时考虑到不可预见性因素，要留足一定量的后备资金，以便统筹安排一些项目，保证公共支出资金能够满足国家政策的需要。

(2)结合国库支付改革，建立政府采购专款专用制度，探讨制度可行性的方式和方法，吸取各地成功的经验与教训，并在实际工作中严格执行这项规章制度。专款专用制度虽然在执行时有一定的难度，但不要有任何畏难情绪，制度的规范是靠做出来的，而不是想出来的，可以说困难只是暂时的现象，一旦严格执行形成定式后，推广起来就没有任何困难了。设立政府采购专款专用制度，规定所有采购项目在提出采购申请时，必须把项目预算款交付到指定的账户上，凭借收款凭证，监管部门才能下达政府采购计划，由采购中心分步骤实施。

(3)调整付款审核制度。政府采购付款作为业务工作的组成部分，本来应该由采购中心负责办理，这样一来才能从体制上理顺专款专用制度的实施基础。但目前只有很少的采购中心承担了这方面的义务，体制问题是政府采购要面对的重要课题，体制不顺就会浪费有限的采购资源。从监管部门不得干涉政府采购具体业务的角度来说，应该由采购中心负责合同的审核与支付，未按此体制运行的要及时改正，返归正途，监管部门负责监督付款过程，设置监管平台，保证权力控制，保证供应商的权利不被剥夺。

(1)由中标供应商提出结算申请，经由采购人同意后，连同政府采购项目检测机构证明、验收结算书、接受履行报告、质量验收报告、合同约定的付款条件所要求的全部文件副本等有关文件一并报送政府采购管理机构备案。

(2)政府采购管理机构对采购人报送的拨款申请书及有关文件进行审核。审核无误后应当按照合同约定的金额和政府采购(付款)进度，经由政府采购资金专户直接向中标供应商付款。

(3)单位申报采购计划，政府采购管理部门审批后，采购单位(以下简称单位)需要办理下列资金结算手续：①按照批复的采购金额，单位经办人员到政府采购中心(以下简称采购中心)开具收款收据，经单位采购人员和负责人签署意见后，由单位财务经办员办理付款手续。②单位财务经办员填制结报单，附采购中心开出的收款收据，到会计结算中心办理资金结算手续。③会计结算中心审核以后，开出“内部存款结算单”，将资金从单位转移到采购中心，采购中心与单位各执一联，据以登记银行存款辅助账。④采购货物经单位验收后，采购中心开出政府采购付款通知单，会计结算中心据以付款。⑤政府采购中心将采购货物发票交单位，单位采购人员和负责人签字后，由单位经办员填制结报单，报送会计结算中心，冲销原预付款，同时记入经费支出、固定资产和固定基金账，采购资金结算业务结束。

1.美国政府采购市场对外开放进程

由于各国政府采购一般占GNP的10%左右，因此全球政府采购市场规模巨大，蕴藏着无限的商机，对美国等发达国家有着非常大的吸引力。美国在努力把公平竞争、自由贸易的规则引入国际政府采购市场的同时，也积极对外开放本土的政府采购市场。

1979年4月12日，第一个规范政府采购的多边框架协议——GATT的《政府采购协议》在日内瓦签订，美国参加了这个协议。在接受WTO前身GATT的《政府采购协议》约束后，美国政府面向国际公开招标的采购份额约有9%为外国供应商获得。上世纪80年代后期，日本经济开始趋于国际化，其经济国际化表现为：对外有充分的国际化，对内则是闭塞的保护，日美贸易摩擦于是愈演愈烈。在美国“贸易制裁”的压力下，日本制定了“关于市场准入的实施办法”，并对政府采购的招标程序做了重大修改，从而使得美国企业进入日本的速度加快，分得了日本政府采购市场中的一杯羹。

美国还积极推进北美自由贸易区(NAFTA)政府采购市场的开放。北美自由贸易区的首要目标是取消三国之间的关税。由于美、加均为WTO《政府采购协议》的签字成员，而墨西哥尚未加入协议。NAFTA的谈判重点是为了使墨西哥向美加开放政府采购市场。

此外，美国还积极推动亚太经合组织(APEC)成员国相互开放政府采购市场。美国在APEC政府采购领域谈判中竭力促成签署一项具有透明度、开放性和正当程序的协议，谋求建立一种全新的成员间提供非歧视性的竞争性投标机会的多边机制，以便让更多的美国企业通过公开、透明的投标竞争进入别国政府采购市场。而且美国在谈判中，竭力鼓励APEC其他成员经济体加入WTO《政府采购协议》，并将此作为推进APEC政府采购领域实现自由化的谈判手段。在1994年APEC各国领导人会议上，各国同意在2010年前，将APEC建设成贸易和投资自由区。对于比较落后的成员，市场开放可以推迟到2020年。

但美国政府采购市场并不是自由地向所有国家开放。《美国贸易法案》规定，不允许政府部门向没有和WTO、GPA组织签署协定的国家采购商品和劳务。尽管美国是WTO《政府采购协议》的签字国，但在政府采购中仍高度重视保护本国工业，如《购买美国产品法》规定联邦政府在进行物资采购和公共建设项目时，必须承担购买美国制造的产品的义务。目前，《购买美国产品法》对世界贸易组织《政府采购协议》签字国的限制虽已大大减少，但对未加入《政府采购协议》的国家仍然适用。

2.美政府采购国际化的借鉴

完善制度 配套改革 美国政府采购制度起步时间早，经过一百多年的发展，形成了比较完善的制度。既能维持政府日常办公所需，又能很好地促进经济的发展，对许多高新技术产业起到了推动作用，具有明显的示范效应。在此基础上，美国才逐步适应国际形式，对外开放政府采购市场。我国政府采购制度刚刚推行不久，就面临开放市场的压力，完善相关制度因此尤其迫切。

政府采购制度的建立和完善需要其他方方面面改革的配套进行。我们应充分意识到，我国是在社会主义市场经济尚未完全建立的前提下开始逐步建立政府采购制度的。作为政府采购主体之一的微观基础——企业没有真正形成“自主经营、自负盈亏”的硬约束机制；政府采购实体和采购主管部门的职能还没有彻底转变；各种市场主体的竞争环境和竞争条件不对等，使各类主体难以在同一起跑线上展开竞争，而且各市场竞争机会不均等，不平等的竞争必然导致不公平的结果，从而会使政府采购政策的公平竞争机制失灵。作为政府采购客体的要素市场发育也不够充分，市场的信号机制不灵敏，而且还没有形成一个统一的市场体系。这都成为政府采购制度完善的极大障碍。

渐进策略逐步开放，美国的政府采购对外开放经历了一个渐进的过程，开放的速度主要取决于国内经济发展的要求。而且政府采购市场的开放通常要遵循对等的原则，所以渐进原则包括三方面的含义：时间上渐进；开放地区渐进；开放产业渐进。时间上渐进是指政府采购市场的开放经过了一个比较长的时期，主要体现为逐步签订和加入一些多边和双边协议。开放的地区渐进是指政府采购市场对外开放是区别对待的，一般按对等的原则进行，美国的政府采购市场也并非完全开放。开放的产业渐进是指通常各国开放的都是较具有竞争力的产业，对国内幼稚产业一般不开放，用政府采购来扶持这些幼稚产业的发展。为了避免对国内供应商的过大冲击，我国在开放政府采购市场方面要对开放的时间和产业顺序谨慎研究，采取渐进的策略逐步开放我国的政府采购市场。

世界市场是统一的，开放也是对等的，如果我国不开放国内政府采购市场，我国企业也将失去国外庞大的市场。我国政府采购市场的开放是必然趋势，但市场的开放一定要讲究渐进性和次序性。所以我国必须加强研究，依据我国的经济发展水平、各行业的发展水平和产业政策的需要，确定市场开放的范围和层次。先对外开放有一定竞争优势，能与跨国公司相抗衡并能抵抗外资入侵的行业，如计算机硬件、纺织等，后开放竞争力较弱的行业，如邮电、保险等。

推动引导发挥政府作用 在政府采购市场的开放中，美国政府发挥了积极的引导作用：一方面帮助本国供应商、尤其是高科技的中小企业开拓国外市场；另一方面又积极扶持国内幼稚产业，增强它们的竞争力。在制定政府采购市场对外开放的策略上，政府也是主要的推动者。我国政府采购市场的开放也离不开政府对供应商的帮助扶持，既要增强供应商在政府采购国际市场的竞争力，又要保护好国内的幼稚产业的发展。

1、政府采购审计的必要性。

首先，建立政府采购制度，在达到强化财政监督的同时，必须坚持审计监督。即将出台的《中华人民共和国政府采购条例》规定：在全国范围内建立政府采购制度后，强化了财政监督职能；但巨额的财政支出和复杂的经济活动，更需要按照国家的法律法规依法进行审计监督。应当看到，建立政府采购制度，加强财政监督的同时还必须强化审计监督。其次，建立政府采购制度后，需要进一步强化政府审计机关的审计监督职能。在世界范围内，政府采购行为中存在着不少贪污腐败现象，一些财政专家主张利用公开招标的方式加以遏制。但这只是一方面的约束，还需要利用审计职能进行审计监督，充分发挥审计“高层次监督”的作用，使政府采购公开性更强，透明度更高。

2、政府采购审计的作用。

一是协助解决采购中所遇到的。在政府招标采购过程中，运用审计手段，可以防止某些漏洞的发生，监督整个招标采购过程，纠正不正确的操作和程序，确保采购财务支出的合理性。二是通过审计手段达到预定的采购效果，如达到经济的目的，以更好的方式交货等。三是为以后的采购积累经验。通过审计，可以政府采购中的成败得失，为以后提高采购质量服务。四是防止和查处政府采购中腐败行为。

政府采购有四种基本类型：即购买、租赁、委托、雇用。其中，购买特指货物所有权发生转移的政府采购行为；租赁是在一定期限内货物的使用权和收益权由出租人向承租人即政府采购方转移的行为；委托和雇佣是政府采购方请受托方或受雇人处理事务的行为，工程的招标就属于委托。