主任、副主任、各位委员：

我受省人民政府委托，对《黑龙江省土地管理实施条例（草案）》的起草情况和有关问题做一些说明，请审议。

制定和完善土地管理法规，是社会主义法制建设的一个重要方面。省委、省人大、省政府十分重视土地立法工作，早在一九八一年九月，省五届人大常委会就颁布了《黑龙江省土地管理暂行条例》。五年多的实践表明，由于《暂行条例》的颁布实施，全省土地管理工作普遍得到了加强，在维护社会主义土地公有制和控制占地、保护耕地以及合理开发土地资源等方面，发挥了重要作用，取得了明显效果：全省乡村和国营农林牧场的土地划界工作已经基本完成，明确了集体土地所有权和国有土地的使用权，并由政府颁发了土地证。过去，各地每年发生的土地纠纷都在千起以上，反映到省的较大纠纷都在二百起左右，现在已减少到一、二十起，下降90%；城乡各项建设占用耕地得到了较好的控制。《暂行条例》颁布前三年，全省各项基本建设平均每年占用耕地四十多万亩，《暂行条例》颁布实施后，已经下降到平均每年二十万亩左右，五年来共节约耕地一百多万亩；全省初步形成了一支近二千人的专门队伍，从省到乡（镇）层层有人抓。土地管理工作已经走上了依法管理的正确轨道。

现在提请审议的《黑龙江省土地管理实施条例（草案）》（以下简称条例草案），是根据国家颁布的《中华人民共和国土地管理法》和中共中央、国务院《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》（即中发〔1986〕7号文件）精神，在总结《黑龙江省土地管理暂行条例》实施五年来实践经验的基础上起草的。初稿形成后，除印发各地征求意见外，曾多次召开协调会、座谈会，广泛听取了有关方面的专家、省直有关部门和部分市（地）、县负责同志以及乡（镇）、村基层干部的意见，并先后三次专门组成工作组，到佳木斯、伊春、北安、依兰、宁安、密山等市、县进行调查。经过反复研究，对于各地、各部门提出的好的修改意见，凡能吸收的，都已尽量吸收到条例草案中来。为了使条例草案更加完善和避免失误，对于协调过程中有关部门存在分歧的问题，两次派人到北京，征询了全国人大法工委、国务院法制局、国家土地管理局的意见，又做了进一步的修改和补充，形成了这个条例草案。七月十八日，经省人民政府常务会议讨论同意，现在提请人大常委会审议。

下面，我着重说明以下几个问题：

一、关于土地和城乡地政的统一管理问题

实行土地和城乡地政的统一管理，是党和国家改革土地管理体制的重大决策。《土地管理法》和中发〔1986〕7号文件对于实行土地统一管理问题都做了规定。《土地管理法》第五条规定：“县级以上人民政府土地管理部门主管本行政区域内的土地统一管理工作，”中央7号文件规定“所有土地权属的变更，都必须报土地管理部门审查，统一办理批准手续”。为此，在条例草案中对城市土地的管理问题，根据集中统一管理的原则，做出了新的规定。除在第三条明确规定由各级人民政府土地管理部门统一管理本行政区域内的土地，以及城乡地政的统一管理工作外，在第八条，第二十三条、第三十上条对城乡土地的地籍调查、土地登记、统计以及城市土地的使用和管理，都做了明确规定。

为了使城乡土地管理与建设部门主管的规划管理紧密结合，条例草案第三十一条明确规定“城乡各项建设，必须严格执行经人民政府批准的建设规划，合理布局，节约用地。不符合规划或者没有规划批件的建设项目，不予审批土地”，同时还在第六章第四十九条做了“违反本实施条例第三十一条规定的，批准用地文件无效，并对批准用地的主管人员给予行政处分”的规定。

以上这些规定，既符合城乡地政统一管理的原则，又有利于防止和纠正不按规划审批土地现象的发生，对于加强城乡土地管理，从用地上保证城乡规划的实施都是十分必要的。

二、关于保护耕地问题

控制占地，保护耕地是土地管理工作的重要内容。自一九八一年九月《黑龙江省土地管理暂行条例》颁布实施以后，由于严格了审批程序和权限，加强了城乡建设用地的审批和管理，我省非农业建设占用耕地问题，已经得到较好的控制。但是，我省耕地大量减少的状况并未根本扭转。其原因主要是对农业结构调整占用耕地问题没有引起足够重视，对减少耕地问题缺乏有效控制。据统计，近年来，因调整农业结构改变耕地用途等原因，每年减少的耕地面积一般都在15O万至200万亩左右。一九八六年全省耕地共减少243．9万亩，当年增加133．1万亩，增减相抵，净减耕地110．8万亩，其中：城乡各项非农业建设占用耕地22．5万亩，仅占当年减少耕地总面积的9．2%，而农业结构调整共占用耕地161．6万亩，占当年减少耕地总面积的66．2%。为了严格控制占用耕地，扭转我省耕地大量减少的局面，条例草案除保留了原《暂行条例》在控制非农业建设用地上行之有效的审批程序，并进一步严格了审批权限之外，在第一条明确提出城市郊区要划定保护区，并规定“划入保护区的菜田，非经省人民政府批准，一律不得改作它用”；第十六条明确规定“占用耕地造林、修建鱼池和退耕还林、还牧、还湖的，需经市、县人民政府土地管理部门和有关部门共同审核、报市、县人民政府批准”。为了防止无限制地审批占地的弊端，条例草案第二十条规定“各级人民政府审批占用耕地，应严格执行国家和省下达的年度非农业建设和农业结构调整占用耕地的控制指标。这就把对占用耕地的微观管理与宏观控制有机地结合起来，对于控制占地，护耕地必将发挥重要作用。

三、关于省农场总局、森工总局系统的土地管理问题

过去，我省森工总局和农场总局所属林业局、农场的土地，是按照统管与分管相结合的原则，由其主管部门负责管理的，内部建设占用林业局和农场土地均由这两个总局审批。根据《土地管理法》统一管理的原则，条例草案不再授予主管部门审批本系统用地的职权，而由县级以上人民政府土地管理部门负责统一管理。但是，根据我省森工总局和农场总局所属林业局、农场大多地处边远地区和跨县（市）使用土地的实际情况，如果一律按县（市）行政区域管理林业局、农场土地，必将造成局、场土地被几个县（市）分割管理的状况，许多问题，如上地资源调查、地籍、土地统计和建设用地的审批等问题，都难以及时得到妥善解决。为了加强土地的统一管理，有利于防止林业局、农场建设用地自批自用的问题，条例草案第四条规定由省人民政府土地管理部门“在省国营农场总局、森林工业总局及管理局，设置土地管理派出机构或派驻土地管理人员”，具体负责这两个系统的土地管理工作。需要明确的是，在农场总局和森工总局及其管理局设置派出机构，是在现行经济管理体制下，根据农场、林业局跨县（市）经营的实际情况而采取的一种省、县结合，实施土地统一管理的措施，这样做，有利于妥善处理局、场所在县（市）不便于协调解决的问题，也体现了由县级以上人民政府土地管理部门统一管理土地的原则。

关于派出机构或人员的职责，省土地管理局将具体规定，并报省人民政府批准后执行。

四、关于适应改革形势的几项新规定

几年来，在城乡经济体制改革的新形势下，土地关系上出现了许多新问题，有些需要做出新的调整，才能与中央规定的政策和形势的发展需要相适应。例如，过去使用国有储备土地，只限于新建和扩建农牧业生产单位。现在根据实行家庭联产承包责任制，土地所有权与使用权相分离的情况，条例草案第十四条规定：“使用国有储备土地，从事农、林、牧、渔业生产的，需向市、县人民政府土地管理部门提交土地规划方案和有关证明文件。”这就为个人申请使用国有储备土地，提供了法律依据，有利于调动广大农民实行开发性承包，充分利用土地资源的积极性；又如在基本建设征用土地的补偿费和安置费的使用上，过去规定只能支给被征地的基本核算单位，这在集体使用土地的情况下是完全适宜的，而当前土地已承包到户，承包期至少十五年不变，如果继续只采取由集体统一调剂土地的办法，则不利于稳定承包农户的土地使用权，特别是在一些征地较多的城镇郊区，这用频繁调剂土地的做法，将会对农业生产带来严重影响，为此，条例草案第三十条做出了可以“用土地补偿费、安置补助费资助被占地农户发展生产”的规定。

各类专业户、工商户是社会主义经济的补充部分，而过去对其使用土地缺乏明确规定，条例草案在第三十二条、第三十八条、第三十九条，农村专业户和农民进入城镇务工经商用地的申请、审批及有关经济补偿问题都做出了规定。这对于活跃城乡经济，维护专业户、工商户使用土地的合法权益是十分必要的。

关于农村宅基地标准问题，条例草案规定的每户不得超过三百五十平方米，是指房宅基地及棚厦、圈舍、柴草垛等生活设施用地，不是生产用地。至于发展庭院经济的用地问题，需要在进一步调查研究后，再做适当规定。

《黑龙江省土地管理实施条例（草案）》是根据《土地管理法》，结合我省实际情况制定的，有些《土地管理法》做了明确规定的问题，条例草案就没有再做规定，有关这方面问题的处理，一律按照《土地管理法》的规定执行。