主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
按照会议安排，我就《昭通市城市河道管理条例（草案）》作如下说明。
一、立法的背景
城市河道是城市生态系统的重要组成部分，具有自然和社会双重属性，发挥着供水、排涝、景观、调节气候等多种功能。党的十八大、十九大将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，将建设“美丽中国”作为中华民族追求的新目标。城市河道管理和保护属于优化水生态环境、推进水生态文明建设的重要内容，具有重大意义。第一、立法是实现城市河道科学治理的需要。我市城市规划区范围内河流达27条。在城市化进程中，部分河道被破坏和侵占、导致河流水质变化、功能退化、自然生态系统受损。近年来，我市对城市河道进行了大规模整治，由于缺乏强有力的针对城市河道管理的法规依据作保障，城市河道整治成效有限。唯有通过更具针对性和侧重点的地方性法规的规范和约束，才能维护城市河道的生态特性和基本功能，确保城市河道成为城市生态屏障。第二、立法是理顺城市河道管理体制的需要。“多龙管水”是很多城市的现状，昭通也不例外。水利、环保、城管、园林绿化、住建等行政主管部门都涉及城市河道相关管理职能，但权责不明致使涉河的行政许可、监管执法难以有效施行。因此，唯有通过立法，将原来“条块分割”分散的河道管理权适当集中，实现城市河道建设和管理职能集约化。进一步理顺城市河道建设和管理体制，才能为实现城市河道有序建设、合理利用、严格保护和科学管理提供相应的法规依据。第三、立法是实现城市河道合理开发利用的需要。城市河道有别于普通河道，除了防洪、排涝等基本功能外，还能服务于生态景观、旅游休闲、历史文化等诸多方面。制订城市河道管理的专门法规，有利于生态景观、旅游休闲、历史文化建设和保护，推动城市河道以及河道沿岸的绿化、建筑、园路等综合开发利用，更好地处理好科学保护与合理开发利用之间的关系，最终实现人与自然相和谐、历史与现实相和谐、保护与开发利用相和谐。
二、草案的起草过程
2017年6月30日，昭通市第四届人民代表大会常务委员会第三次会议审议通过了《昭通市人民代表大会常务委员会关于〈昭通市人大常委会城乡建设环境资源保护工作委员会关于市四届人大一次会议主席团交付研究的代表提出的议案研究意见的报告〉的决议》（昭人发〔2017〕7号），决定开展《昭通市城市河道管理条例》（以下简称《条例》）立法相关工作。2018年2月下旬，市政府召开了立法工作专题会议，成立了以市政府分管领导任组长的立法起草领导小组，下设办公室在市水利局，印发了立法起草工作方案。整个《条例》立法起草工作经历了起草前期准备、考察调研、草拟稿、初稿、草案修改、草案形成六个阶段。一是起草前期准备。2017年11月至12月，撰写了《条例》起草提纲，收集整理各县（市、区）河道现状和存在问题的相关资料。二是考察调研。2018年3月，对全市城区规划范围内的河流、河堤建设管理现状，污水收集处理现状以及城市河道管理存在问题等情况进行了调研；起草小组先后到了广东省东莞市、中山市，浙江省杭州市进行立法考察学习。三是形成草拟稿。根据收集资料和意见，在参阅了省内外城市河道管理法规和规章的基础上，形成《条例》草拟稿。四是形成初稿。2018年5月，在多次召开立法讨论会，广泛征求和吸收了各县（市、区）党委、政府、市直部门及网上公开征集社会公众意见后，修改形成《条例》初稿。五是草案修改。2018年6月至2018年10月，委托云南省地方立法研究院完成了专家论证、立法前风险评估、条例文本和释义的修改完善工作，并将立法成果报送市法制办，通过了合法性审查。六是草案形成。经昭通市城市河道管理条例立法起草领导小组专题会议集体讨论通过，形成了《条例（草案）》。2018年11月7日，市人民政府召开第24次常务会议，讨论通过了《昭通市城市河道管理条例（草案）》，并于12月7日提请市人大常委会审议。
根据市人大《关于对昭通市城市河道管理条例（草案）进行修改完善的通知》（昭人通〔2018〕39号）的要求，2018年12月24日市政府又组织相关工作人员集中办公，再次对《条例（草案）》进行集体讨论、征求成员单位、市人大意见建议，最终修改完成《昭通市城市河道管理条例（草案）》。于2019年6月14日以《昭通市人民政府关于提请审议昭通市城市河道管理条例的议案》（昭政报〔2019〕29号）将条例草案提请市人大常委会审议。
三、条例构成情况
《条例（草案）》分为总则、规划和整治、管理和保护、法律责任、附则，共五章三十三条。《条例（草案）》通过重新定位城市河道，优化城市河道管理体制，注重引导公众有序参与城市河道管理，实现了地方立法创新。现将主要内容说明如下：
（一）关于城市河道的科学界定。
“城市河道”等相关概念的科学界定，涉及到昭通市城市河道管理立法的调整事项具体范围，是城市河道管理立法的先决问题之一。
鉴于昭通市为城市河道管理设定了以改善城市河道环境，提升城市河道水生态环境质量，促进城市生态文明建设为目标，结合昭通市内城市河道的实际特点和目前昭通市对城市河道管理的具体行政体制分工，草案第二条对城市河道进行了界定。一是指出城市河道是城市生态系统的重要组成部分；二是划定了所属区域，专指市、县两级人民政府所在地城市规划区内的河段；三是确定了具体的水域类型，包括干渠、支流、防洪沟、河槽、湿地、水体公园、堤防等。
（二）关于城市河道的管理体制。
草案根据上位法和上位文件，结合我市实际情况，以落实河长制为抓手，依照以下思路来构建城市河道的管理体制。
第一，市、县两级人民政府在本行政区域内全面领导城市河道管理工作。
第二，县级人民政府确定的城市管理行政主管部门是城市河道的主管部门，具体体现为负责统筹协调相关部门开展城市河道整治、对城市河道保护及利用的调查和评价、设置城市河道管理范围、设置界桩及公告牌。
第三，县级人民政府城市管理综合行政执法部门依法履行城市河道管理中的相关行政执法工作。依照《行政处罚法》、中央和云南省深入推进城市执法体制改革、改进城市管理工作的相关部署以及昭通市各部门的“三定”方案，行使本条例规定的行政处罚权。
第四，其他有关行政主管部门按照各自职责，做好城市河道管理相关工作。
（三）关于城市河道管理的公众参与。
草案分别对公众的参与权、知情权和监督权做了相应规定，切实保障社会公众有行使公众参与权的途径。
（四）关于城市河道的规划。
城市河道规划总体服从于城市总体规划，并要求保障城市河道的防汛排涝、蓄水调水、水体通畅等基本功能，满足优化生态环境、保护文化景观、水环境生态综合整治的需要，实现城市河道通畅、水清、岸绿、景美、宜居的目标。要求有关部门编制或者修改涉及城市河道的其他专项规划，应与城市河道规划相衔接，并且征求同级规划行政主管部门的意见。
（五）关于城市河道的整治。
城市河道的整治是指改善城市河道的通畅程度、水环境、生态环境和景观环境，优化城市河道的各类配套设施。草案规定了城市河道整治工作的主要内容、整治方案等。
（六）关于城市河道的管理。
通过事先预防和事中监管对各类工程建设活动进行有效管理和引导，防止损坏城市河道及其周边环境，这是城市河道管理中最为重要的一部分。草案对城市河道管理范围的划定、设置界桩和公告牌、管理工作的信息化、城市河道水污染防治工作及河道情况的动态监测、绿化养护和设施维护、水上经营活动等方面也分别作了规定。
（七）关于城市河道的保护。
城市河道的保护主要在于禁止各类有损河道通畅程度、水环境、生态环境和景观环境的行为。由于《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国河道管理条例》等上位法中已经就一些有损城市河道的行为做了禁止性规定，草案没有重复那些禁止性规定。草案以列举的方式禁止另外一些上位法没有规定但却会对城市河道造成损害的行为。
（八）关于法律责任。
草案分别规定了国家工作人员法律责任以及违反禁止行为的法律责任。依据中央和云南省推进相对集中行政处罚权的工作安排，规定城市管理综合行政执法部门为主要的执法机关。并规定“违反本条例规定的行为，除明确由城市管理综合行政执法部门进行处罚外，涉及其他法律、法规的，由有关行政主管部门依法进行处罚”。
草案对行政相对人违反本条例均设定了相应的行政处罚。草案中关于行政处罚种类和处罚幅度的设定，严格遵循《行政处罚法》的相关规定，上位法关于处罚的种类和幅度有明确规定的，不超越上位法的规定，仅仅在上位法处罚的种类和幅度范围内作出进一步细化的规定，适当提高了行政处罚幅度的下限。
对于上位法未做规定的一些损害、侵占、污染城市河道的行为，草案根据《中华人民共和国行政处罚法》，设定了警告和罚款两种处罚。
以上说明，连同《条例（草案）》，请予以审议。
