2019年8月26日，第十三届全国人大常委会第十二次会议审议通过了关于修改土地管理法的决定，新修订的土地管理法自2020年1月1日起施行。此次修改土地管理法，坚持土地公有制不动摇，坚持农民利益不受损，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度，依法保障农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度等改革在全国范围内实行，对促进乡村振兴和城乡融合发展具有重大意义。

新修订的土地管理法把党中央关于农村土地制度改革的决策和试点的成功经验上升为法律，重点有以下五个方面：一是明确农业农村主管部门负责宅基地改革和管理。落实深化党和国家机构改革精神，在规定国务院自然资源主管部门统一负责全国土地管理和监督工作的同时，明确国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作，并赋予了农业农村主管部门在宅基地监督管理和行政执法等方面相应职责。坚持实行一户一宅的基本管理制度，增加了户有所居的规定，下放了宅基地的审批权，允许已经进城落户的农村村民自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。二是允许集体经营性建设用地直接入市。对土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，改变了过去农村的土地必须征为国有才能进入市场的问题，能够为农民直接增加财产性的收入。同时在集体经营性建设性用地入市的时候，要求必须由村民代表大会，或者村民会议三分之二以上的成员同意才能入市。三是规范征地程序。要求政府在征地之前开展土地状况调查、信息公示，还要与被征地农民协商，必要时组织召开听证会，跟农民签订协议后才能提出办理征地申请，办理征地的审批手续，强化了对农民利益的保护。在征地补偿方面，改变了以前以土地年产值为标准进行补偿，实行按照区片综合地价进行补偿，区片综合地价除了考虑土地产值，还要考虑区位、当地经济社会发展状况等因素综合制定。四是强化永久基本农田保护。将有关条款中的“基本农田”修改为“永久基本农田”。永久基本农田划定以乡（镇）为单位进行，由县级人民政府自然资源主管部门会同同级农业农村主管部门组织实施。永久基本农田应当落实到地块，纳入国家永久基本农田数据库严格管理。永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实难以避让永久基本农田，涉及农用地转用或者土地征收的，必须经国务院批准。五是保障乡村产业发展用地。要求土地利用总体规划应当统筹安排城乡生产、生活、生态用地，满足乡村产业和基础设施用地合理需求，促进城乡融合发展。土地利用年度计划应当对集体经营性建设用地作出合理安排。

这是依据1982年中华人民共和国《宪法》、2007年颁布的《物权法》，以及1989年发布的《土地登记规则》、2007年国土资源部发布的《土地登记办法》，经集体土地所有人依法申请、县级土地部门审核登记后，由国家统一监制、县级政府土地资源管理局发放的土地权属证书。

概述图是内蒙古西乌旗唐斯格嘎查（村）集体土地所有人申请、由西乌旗国土资源局2008年勘测、登记后颁发的，由国务院国土资源行政主管部门统一监制的《中华人民共和国集体土地所有证》。

基于我国集体土地所有权制度的历史发展和实践考察，集体土地所有权具有以下4个特征：

集体土地所有权主体具有社区性特征

《物权法》第60条对土地集体所有权的行使作了具体规定，即：属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。该条对土地集体所有权及其行使作了最准确、恰当的规定。

集体土地所有权的主体与行使集体土地所有权的主体不是同一概念，土地集体所有权的主体只能是按一定地域范围界定的社区，即村、村民小组或乡镇，因而具有社区性；土地集体所有权主体的成员是不特定人，通常是以户籍为标准加以认定。当然如前所述，在乡镇层面没有集体经济组织的情况下，应由乡镇政府代表乡镇社区行使土地集体所有权，此时乡镇政府代表的不是政权，而是本乡镇社区范围内的农民集体。

集体土地所有权客体为国有土地之外的其他土地

根据《土地管理法》的规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有，宅基地、自留地、自留山也属于农民集体所有。农民集体所有的土地可以分为农用地、建设用地和未利用地。农用地是指直接用于农业生产的用地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面用地等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，主要包括乡（镇）村企业用地、工矿用地、乡村公益事业用地和公用设施用地、旅游用地及农村宅基地。

集体土地所有权农村集体土地依法实行用益物权制度

根据《土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《物权法》等的规定，农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度；对于集体建设用地以及村民宅基地，依法实行建设用地使用权制度。

集体土地所有权集体土地所有权的权能分离

实行家庭联产承包责任制以后，我国农村逐步按照所有权的内在规律，建立起权能分离的集体土地所有权制度。

在土地集体所有权和承包经营权分离的基础上，将承包土地流转给种粮大户、农民合作社、农业企业等，由后者依法取得土地经营权，实现了农村集体土地所有权、农户承包权和土地经营权的“三权分置”。

中共十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，从而与国有土地一样，实现土地所有权与使用权、承租权等的分离。农村集体建设用地既可由本集体成员或经济组织开发使用，也可出让给本集体之外的组织或企业，以及本集体以土地使用权作价入股、联营等方式与本集体之外的组织或企业兴办企业。

集体土地所有权集体土地所有权的确权登记颁证

（1）农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地所有权证书，确认所有权。

（2）农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。

（3）通过承包合同网签管理系统，建立承包合同取得权利、登记记载权利、证书证明权利的确权登记制度。

（4）通过流转合同鉴证、交易鉴证等方式确认土地经营权。

（5）确认林地、草原的所有权或者使用权，水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的规定办理。

集体土地所有权集体土地所有权的保护

集体所有的财产是我国社会主义公共财产的重要组成部分，受国家法律的保护。《宪法》规定的社会主义公共财产神圣不可侵犯，包括集体所有的财产。《物权法》第63条第1款明确规定，集体所有的财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、破坏。

我国民法保护所有权的方法，如确认产权、返还原物、恢复原状、排除妨害、赔偿损失等也适用于保护集体土地所有权。除民事责任外，必要时还应根据侵犯集体财产的不同程度和情况，另行追究行为人的行政责任或刑事责任。为了维护集体土地所有权、保障农民的合法权益，《物权法》规定了农民集体成员享有民主管理权、知情权和撤销权。这些权利可以保证集体土地所有权、农民集体、集体经济组织或集体成员利益受到侵害时，相关主体采取包括诉讼在内的救济手段维护自己的土地权益。

集体土地所有权对集体土地所有权的限制

集体土地所有权主体有权对集体土地进行占有、支配、使用、收益和处分，但集体土地所有权依法也受到限制。最重要的限制是集体土地所有权不得交易、转让，以及土地用途管制，任何人都不得非法改变集体所有土地的用途。

国家严格限制耕地转为非耕地，实行占用耕地补偿制度和基本农田保护制度：集体土地也不可进行商业性房产的开发建设和对外销售。

集体土地所有权集体土地的征用

（1）集体土地征用是指国家为公共利益的需要，通过法定程序，将原属于农民集体所有的土地征为国有的行为。

（2）土地征用方案依照法定程序批准后，由被征用土地所在地的市、县级人民政府予以公告并组织实施。被征用土地的所有权人、使用权人应在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地主管部门会同有关部门，根据经批准的土地征用方案，拟定征地补偿、安置方案，并在被征用土地所在的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。

（3）征用土地的补偿费包括土地补偿费、安置补偿费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用城市郊区的菜地，用地单位应按国家有关规定缴纳新菜地开发基金。

（4）土地补偿费归土地所有权人所有，地上附着物和青苗补偿费归地上附着物和青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。

集体土地被征收的，农民集体有权就征地补偿安置方案等提出意见并依法获得补偿。须切实保障集体成员的知情权、决策权、监督权，以防止少数人在土地征收中私相授受、谋取私利。征地补偿、安置费的分配，应经2/3以上的集体成员或2/3以上的村民代表同意。

集体土地所有权概念分析及历史沿革

《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）规定，中华人民共和国的基本经济制度是生产资料的社会主义公有，即全民所有制和劳动群众集体所有制，集体所有制经济是我国公有制经济的重要组成部分。我国集体所有权是指农民集体对集体财产享有的占有、支配、使用、收益和处分的权利，它是劳动群众集体所有制在法律上的体现。 集体土地所有权属于集体所有权的一种，在我国是指以地域界定的一定范围的集体——主要是村，也可能是村民小组或乡镇——对集体土地所享有的占有、支配、使用、收益及处分的权利。

集体土地所有权是在1949年新中国成立之后逐步发展形成的。1952年土地改革基本完成后，互助合作运动开始在全国范围内开展，之后发展为初级农业生产合作社，农民以土地入股，合作社获得土地的经营决策权，农民的土地所有权转化为合作社社员权，农民通过参与合作社的决策和经营、劳动而实现其土地所有权。1956年，伴随着社会主义改造，中国掀起了农业合作化高潮，开始建立高级农业生产合作社，农民的土地所有权不再表现为对合作社的土地入股，农民转而成为拥有土地所有权的合作社集体的成员。1958年的人民公社化运动，以“一大二公”的方式否定集体所有制，对生产力造成了一定程度的损害，遂实事求是地退回“三级所有，队为基础”的集体所有制和土地集体所有权。土地集体所有权的主体在南方地区主要是生产队，在北方地区主要是生产大队；也有部分土地属于公社所有。改革开放后，在农村开展了集体土地的家庭承包经营，但集体土地所有权制度没有改变； 不同的是，生产队、生产大队、公社改称为村民小组、村、乡镇；政社合一的人民公社被作为单纯基层政权组织的乡镇所取代，原公社所有的土地转为乡镇管辖范围的社区集体所有，由乡镇集体经济组织或乡镇政府代表该社区集体行使所有权。1982年《宪法》第10条第2款规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。这种土地所有权关系至今未发生变化。因此，集体土地所有权是我国基本的土地所有形式之一，是伴随着合作化运动、人民公社运动而形成的一种所有权形态，为《宪法》以及《中华人民共和国民法通则》（以下简称《民法通则》）、《中华人民共和国民法总则》（以下简称《民法总则》）、《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）、《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）等法律所确认和规范。 综上，集体土地所有权并非国家土地所有权的派生物，而是与国家土地所有权平行、平等的一种所有权形式。

集体土地所有权性质分析

关于集体土地所有权的性质一直存有较大争议，具有代表性的观点主要有以下几种：

（1）集体土地所有权是一种由“农村集体经济组织”“农村集体经济组织法人”或“农村劳动群众集体经济组织”享有的所有权，农民个人不享有所有权。

（2）集体土地所有权是集体组织全体成员的共有权。集体所有权既不是属于集体企业所有，也不是由集体组织作为法人享有所有权，而是指集体组织全体成员共同对集体财产直接享有的所有权，其主体是集体组织的全体成员，而不是集体组织法人，集体所有权是集体组织成员的共有权。

（3）集体土地所有权是总有的。这又分为传统的总有和新型总有。传统的总有是指由一定的团体对土地享有管理职能，而由其成员享有土地的收益功能。新型总有是指一定的农民集体范围的成员，以其组成之团体对集体财产依法按照“平等自愿，议决一致”原则拥有、使用、收益和处分的权利，以及集体成员对集体财产收益的权利。

（4）集体土地所有权是新型的合有权。此种观点认为普通法之合有权制度与我国集体土地所有权制度具有内在的一致性，是完善我国集体土地所有权制度的理想模式。普通法上的合有是由日耳曼法的总有与合有融合演化而来，是指数人平等地、永不分割地对不动产整体所享有的所有权，其中若有合有人死亡，其权利便丧失并自然地添加于其他合有人的一种共有权制度。

（5）集体土地所有权是集体组织所有与新型总有的内在融合。这是一种折中的观点。我国农村集体土地所有权可以从两方面加以定性：从外部关系来看，其性质为集体组织所有；而从内部关系来看，则为一种新型的总有。

（6）集体土地所有权是村、村民小组、乡镇的所有权。村、村民小组、乡镇是事实上的土地所有者，因而法律应该赋予其民事主体的地位。

（7）集体所有权是“个人化与法人化的契合”。集体财产（土地）应为集体组织法人所有，而集体组织成员对集体财产享有股权或社员权。

《物权法》第59条第1款规定，农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有，与之前法律规定的“集体经济组织所有”相比更符合我国土地集体所有权的理论和实际。需要强调的是，成员集体所有不是集体成员所有，二者有着本质的区别；所有权的本质是排他性支配，所以在土地集体所有权的定义中应加上“支配”权能。