中华人民共和国成立前，半殖民地半封建的旧中国，仍维持封建土地制度，占农村人口不到10%的地主和富农，占有可耕土地面积的70%~80% 。地租租额占产量的比重普遍在50%以上，有些地方达到70％～80%甚至更高 。而占农村人口约90%的贫农、雇农和中农，却只占有可耕土地面积的20%~30%。他们终年辛勤劳动，受尽剥削，生活不得温饱。这种封建土地制度严重阻碍农业生产的发展，妨碍工业化的实现，是近代中国穷困落后、遭受外来侵略的根源。只有彻底改革土地制度，才能解放生产力，使中国走上独立、民主、统一、富强的道路。因此，土地制度的改革就成为中国新民主主义革命的主要内容之一。中国民主革命的先行者孙中山曾提出过“耕者有其田”的主张，但在中华民国时期，国民党政府（1928～1949）不仅没有把它付诸实践，而且还反对土地制度的改革。只有中国共产党提出了彻底的土地改革纲领，以此作为新民主主义革命的主要内容之一而为之坚决奋斗。

第二次国内革命战争时期的1928年12月，中国共产党颁布了开创农村根据地后的第一部土地法——《井冈山土地法》，实行土地革命 。此后，各革命根据地都先后颁布了土地法令，废除封建半封建的土地所有制，把地主的土地、公共土地及富农多余的土地分配给无地少地的贫苦农民。这一时期是中国土地改革的开创阶段。中国共产党领导农民在实践中摸索前进，及时总结经验，到1931年春，基本上形成了一套正确的土地革命政策，主要内容是：依靠雇农、贫农，联合中农，限制富农，保护中小工商业者，消灭地主阶级，变封建半封建的土地所有制为农民的土地所有制。由于缺乏经验和其他原因，这一时期的土地革命出现了不少偏差，其中以王明（1904～1974）所推行的“地主不分田，富农分坏田”的过“左”政策，造成的危害最大。

抗日战争时期，中国共产党为了联合地主阶级共同抗日，在土地政策方面作了让步，将“耕者有其田”的政策改为减租减息政策，即实行“二五减租”和“分半减息”（见减租减息），借以减轻农民所受的封建剥削，提高他们抗日和生产的积极性，同时实行交租交息，借以照顾地主的利益，团结对敌。这个政策在抗日战争胜利后继续实行了一段时间。

1946年5月4日，中共中央发出《关于清算减租及土地问题的指示》，简称“五四指示”，决定改变土地政策，即由减租减息改为没收地主土地分配给农民。“五四指示”没有一般宣布废除地主的土地所有权，而是赞成、批准并领导农民通过清算等途径以“有偿方式”等多种方式从地主手中取得土地，同时，对中小地主作了较多的照顾，富农的土地一般不动。这样做，是从当时的历史条件（全国内战尚未爆发）出发的，是正确的。

第三次国内革命战争（解放战争）时期，1947年7～9月，中共中央在河北建屏县西柏坡村（今属河北平山县）召开全国土地会议，制定了《中国土地法大纲》，规定废除封建性及半封建性剥削的土地制度，实行“耕者有其田”的土地制度，对“五四指示”中的某些不彻底性作了明确的改正。 会后，各解放区为贯彻会议精神，从各级党、政、军机关抽调大批人员组成工作组深入农村开展工作。1947年11月至12月，一个以土地改革为中心的波澜壮阔的群众运动，很快在陕甘宁、晋绥、晋察冀、晋冀鲁豫、华东等老解放区，东北等半老解放区，以及鄂豫皖、豫皖苏、豫陕鄂、江汉、桐柏等新解放区广泛开展起来。

中共中央和毛泽东十分重视解放区的土地改革运动，于1947年11月重新印发了毛泽东1933年主持制定的《怎样分析阶级》和《关于土地斗争中一些问题的决定》两个重要文件。同年召开的中共中央十二月会议讨论了有关土地改革的一些具体政策，之后，毛泽东、刘少奇、周恩来、任弼时等领导人，集中力量解决新形势下土地改革的具体政策和策略。1948年1月18日，毛泽东在为中共中央起草的《关于目前党的政策中的几个重要问题》中写道：“土地改革在群众尚未认真发动和尚未展开斗争的地方，必须反对右倾；在群众已经认真发动和已经展开斗争的地方，必须防止‘左’倾。”经过两个多月的冷静观察和总结，在晋绥干部会议上，毛泽东对土改总的指导思想作了更完整的表述：“依靠贫农，团结中农，有步骤地、有分别地消灭封建剥削制度，发展农业生产，这就是中国共产党在新民主主义的革命时期，在土地改革工作中的总路线和总政策。”

在党的正确路线政策指引下，解放区的土改运动蓬勃开展。在晋察冀、晋冀鲁豫和华东解放区，凡是过去封建土地制度已经全部或大部分被废除、土改基础较好的地区，均实行抽补、调剂政策，以解决贫雇农土地不足的问题；在土改工作薄弱的地区，则没收地主、旧式富农多余土地、房屋、耕畜、家具，按人口平均分配。在陕甘宁、晋绥和东北解放区，以自然村为单位，将土地打乱，按人口重新平均分配。在新开辟的解放区，也用老区、半老区平分土地的做法，迅速开展开仓济贫、分土地、分浮财运动。

轰轰烈烈的土地改革运动，猛烈冲击着几千年来的封建土地制度。特别是在一亿人口的老区和半老区，基本消灭了封建土地制度，打碎了几千年来套在农民身上的封建枷锁，改变了农村旧有的生产关系。这一翻天覆地的变化，使亿万农民在政治上、经济上获得了解放，并由此迸发出难以估量的革命热情。他们踊跃参军参战，担负巨大的战争勤务，并以粮草、被服等物资支援自己的子弟兵。土地改革运动为夺取全国胜利，提供了源源不断的人力、物力支持。

1950年6月9日，毛泽东在中共七届三中全会的结论中，对这场土地改革运动作了充分的肯定：“对于过去这一年（从五四到现在）的土地改革要肯定它。这是一万万六千万人（不包括城市在内）的土改的问题。我们的胜利是从哪里来的呢？就是靠这一万万六千万人打胜的。这一万万六千万人给了他们什么东西呢？他们为什么能够发动起来呢？为什么能够组织这么大（三百万）的军队呢？就是因为在这一万万六千万人中间进行了土改。”“要肯定这个伟大的胜利，有了这个胜利，才有了打倒蒋介石的这个胜利”。

新中国成立时，还有占全国人口一多半的新解放区尚未完成土地改革 。据国家统计局公布的统计资料，全国土地改革前农村各阶级占有耕地的情况是：占农户总数不到百分之七的地主、富农，占总耕地的百分之五十以上，而占全国农户百分之五十七以上的贫农、雇农，仅占有耕地总数的百分之十四，处于无地少地状态。地主人均占有耕地为贫雇农的二三十倍。农村存在着大量无地和少地农民。1949年9月29日通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》 规定：“凡已实行土地改革的地区，必须保护农民已得土地的使用权。凡尚未实行土地改革的地区，必须发动农民群众，建立农民团体，经过清除土匪恶霸、减租减息和分配土地等项步骤，实现耕者有其田”。

1950年6月28日，中央人民政府委员会第八次会议讨论并通过了《中华人民共和国土地改革法》。6月30日，中央人民政府公布施行。 《中华人民共和国土地改革法》明确规定：废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制。它总结了党过去领导土地改革的经验和教训，又适应新中国成立后的新形势确定了新政策，提出保存富农经济，不动中农土地，限制没收地主财产范围等，成为指导新解放区土地改革的基本法律依据。 土地改革法公布以后，从1950年冬开始在全国广大地区分期分批地开展了土地改革运动。到1952年底，除了西藏和其他一些少数民族地区及尚未解放的台湾省以外，广大新解放区的土地改革都宣告完成。连同在这以前已经完成土地改革的老解放区，全国共有3亿多无地少地的农民分得了 7亿亩的土地和大批生产、生活资料，免除了过去为耕种这些土地被迫向地主缴纳的每年达3500万吨粮食的苛重地租。其中新解放区农民在土改中分得房屋3800多万间，耕畜近300万头，农具约4000多万件，粮食50亿千克。随着土地改革的完成，中国农村的土地占有关系发生了根本变化：占农村人口约90％的贫农、中农（雇农已不复存在）占有全部耕地的90％以上，原来的地主富农只占有全部耕地的8％左右，另有2％的土地为农村其他人所占有（包括部分公用土地）。

这次土地改革运动，是中国历史上规模最大最彻底的一次土地制度变动 ，标志着在中国延续了几千年的封建制度的基础——地主阶级的土地所有制至此彻底消灭，广大农民真正成为土地的主人。它从根本上解放了农村生产力，激发了农民的政治热情和生产积极性，促进了农业的迅速恢复和发展，以及农村文化教育的发展，为新中国的工业化开辟了道路。 土地改革的完成，也为巩固工农联盟，实现国家的社会主义工业化和农业合作化，奠定了政治、经济和思想基础。

在土地改革过程中，中国共产党遵循马克思列宁主义关于人民群众必须自己解放自己的原理，派遣了大批土改工作队下乡，发动农民自己起来消灭封建土地所有制，而不是单纯由政府颁布命令把土地恩赐给农民。中国共产党从中国农村的实际出发，提出了一条适合国情的中国土地改革总路线──依靠贫农，团结中农，有步骤地、有分别地消灭封建剥削制度，发展农业生产。在改革土地制度的过程中，通过深入细致的思想教育工作，首先把受苦最深的贫农、雇农发动起来，组织贫农团，使之成为农村斗争的领导骨干；然后，再组织起包括中农在内的全体农民参加的农会，作为执行土地改革的合法机关。农会没收地主的土地和接收公共土地（有时还征收富农多余的土地），以乡为单位（或相当于乡的行政村），以原耕地为基础，用“抽多补少，抽肥补瘦”的办法，按全乡人口平均地无偿地分配给无地少地的农民。中农的土地基本不动，而且要满足其某些要求。对于地主则分别其中的大中小、恶霸分子和非恶霸分子，给予不同的待遇。少数作恶多端、民愤很大的恶霸地主（即地主阶级中的当权派，以大地主居多），在经过人民法庭的审判之后，给以应得的惩处；大多数的地主则给以生活出路，即分给和农民同样的土地财产，并使他们学会生产劳动。对于富农，根据不同时期的情况，采取不同的政策：在新中国成立以前，征收其多余的土地财产；在新中国成立以后，暂时不动他们的土地财产，并允许他们在土地改革之后继续租入土地和雇工。在土地改革中，中国共产党还根据解放区的不同情况，分别老区、半老区和新区（其中又有巩固区和游击区之别），实行分类指导，采取了不同的工作方法和步骤。

土地制度的改革，是中国反帝反封建的资产阶级民主革命的基本任务。这场改革的胜利，极大地调动了农民的革命积极性，使中国共产党获得了领导全国人民战胜一切敌人的最基本的条件，对于新民主主义革命的胜利起了决定性的作用。这场改革的胜利，还极大地调动了农民的生产积极性，他们把原来作为地租交给地主的大部分产品，用于扩大再生产。这样，就从封建剥削制度的束缚下解放了农村生产力，有力地促进了农业生产的发展，并为实现社会主义工业化和农业合作化创造了有利条件。

台湾省的土地问题原也十分尖锐。全省77.6％(63.3万公顷)的土地掌握在地主手里；而占全省人口88.3％的农户只占有22.4％（18.3万公顷）的耕地。台湾当局为了缓和农民和地主之间的矛盾，在不损害地主根本利益的前提下，对原有的土地制度进行了改革。先是于1949年实行“三七五减租”，即规定地主向佃农收取的地租额不得超过主要作物正产品全年收获量的千分之三百七十五。继而将日本统治时期日伪所占土地没收，售给缺地或无地的农民，自1951～1957年先后通过九期“公有土地放领”，将13.9万公顷公地售予28.5万农户。1953年开始收购地主限额以上的土地售给农户，地价分10年摊还。由于以上一些措施，自耕农由1952年的159.8万人增加至1980年的435.3万人，而佃农所占比重则由1952年的36％下降到1980年的7％。 国民党在台湾的土地改革，使大量无地农民成为自耕农，刺激了农民生产积极性，使台湾农业很快恢复到二次大战前的最高水平。同时也缓和了社会矛盾，解放了生产力，为台湾后来的经济迅速发展奠定了基础。

土地改革资本主义国家的土地改革

资本主义国家中土地关系的变革是与资本主义在农业中的发展密切结合进行的。发生在15～16世纪的英国的“圈地运动”，实际上构成了资本原始积累的基础。当时贵族地主为了扩大牧场、发展绵羊饲养业，以适应毛纺工业发展的需要，用暴力把农民从他们的小块土地上赶走，而将土地圈围起来租给农业资本家或由自已直接经营。到19世纪70年代，由贵族地主占有的大土地所有制同资本主义租赁制相结合的土地制度已在英国占统治地位，农民则绝大部分沦为雇拥工人。

18～19世纪发生在欧洲和北美的土地改革，基本上有两种类型。一类是在资本主义发展的过程中，封建土地所有制的摧毁或农民土地所有制的建立都比较彻底的国家，可以法国和美国为代表。法国在1789～1794年的资产阶级革命中，封建贵族的土地大部分被划分成小块，以10年分期付款的方式卖给农民。因此直至整个19世纪期间，法国农业中一直保留着农民的小土地所有制，每个农户占有的土地面积大多为1～2公顷。这种小农经济是法国农业中资本主义发展较为缓慢的主要原因。美国原来封建势力很弱。独立战争胜利以后，部分贵族的领地即被分成小块售给农民。南北战争后，又废除了南方的奴隶占有制。1862年颁布的“宅地法”，规定移民交纳10美元手续费就可从西部获得160英亩（约合65公顷）的公有地，垦种5年即归移民所有，这一政策措施更大大加速了农场主经济和农业中资本主义的发展。

另一类是在基本保留地主所有制情况下进行的土地改革，以普鲁士为代表。19世纪初期普鲁士颁布的法令规定农民要交纳巨额赎金或把自己份地的一部分让给地主，才能成为土地所有者。其结果是农民因支付赎金和出让份地而赤贫化，大批土地转入贵族地主手中，其中一部分地主转变成经营地主。到19世纪60年代末，占农户总数28.6％的大、中农户拥有耕地面积的91％。地主的大土地所有制的扩大和农业中资本主义发展缓慢是普鲁士道路的特征。19世纪60年代日本的明治维新也只是使土地愈加被集中到地主、富农和高利贷者手里。第二次世界大战结束以后，美国占领军为缓和日本国内阶级矛盾，于1946～1950年进行了“农地改革”，规定不在村地主的全部土地以及在村地主 1公顷以上的出租地由政府以低价强制收购后，转卖给佃农；自耕农超过规定面积（一般为3公顷）以上的土地原则上也收购转售，同时规定地租的最高限额。结果才使地主所有制被基本消灭，95％的农户成为自耕农。

土地改革苏联和东欧国家的土地改革

沙皇俄国于1861年废除农奴制，1908年开始斯托雷平改革，结果都使地主、富农获得了更多土地。列宁认为只有土地国有，才能彻底摧毁封建土地所有制，并有利于向社会主义过渡。1917年11月8日，全俄苏维埃第二次代表大会根据列宁的报告，通过了《土地法令》，宣布一切土地国有。将原来属于地主、皇室、教堂、寺院和官僚的土地共 1.5亿多俄亩(合1.635亿公顷)没收并无代价分给农民使用，使农民免除了原来每年向地主交纳的约 7亿金卢布的地租和土地债务。富农的8000多万俄亩（合8720万公顷）土地收归国有，后仍由富农经营。东欧社会主义国家由于存在不同的历史条件，它们在建国以后未实行土地国有化，而是没收地主土地，分归无地、少地的农民和农业工人所有，仅将一部分大地主的成片土地和森林、矿藏、河流等收归国有。

土地改革发展中国家的土地改革

大多数发展中国家因长期受外国殖民统治，前资本主义经济成分占统治地位，非洲很多国家甚至还存在氏族部落经济。这些国家在取得独立后进行的土地改革，有的是在保留封建土地所有制前提下，将从大地主手中赎买的土地出售给农民。如印度于50年代末至60年代初废除“柴明达尔”制度（原指由殖民者指派向农民征税的中间人，后成为法定地主），规定拥有土地的最高限额，并有补偿地征收超额土地转卖给无地、少地农民。多数拉美国家的土改，也采取类似方式。还有一些国家进行了限制地租数额的租佃改革等。有的是实行土地国有。如阿尔及利亚等将原殖民主义的种植园收归国有;少数国家如缅甸等，对大地主（拥有土地超过50英亩，约合20公顷）的土地收归国有（通过赎买），卖给或租给佃农耕种。古巴和圭亚那等也采取类似的政策。

山东省土地改革暂行条例，1946年10月25日山东省政府公布施行。是为实现政协决议，实行土地改革，满足农民“土地回家”的正当要求，达到“耕者有其田”，发展新民主主义经济，巩固国家民主化的基础而制定的。共九章三十四条。主要内容：(1)凡日伪的一切公有土地，大汉奸的土地、地主匿报的黑地及霸占的公地，由政府没收；(2)地主对农民的非法剥削，必须以土地偿还，但应留给适当土地、房屋、农具和耕牛照顾其生活；(3)地主土地经清偿、献田后所余土地，由政府酌量征购；(4)公地、荒山、湖沼、河淤海滩，一律分配给农民耕种、开垦或植树造林；(5)凡没收土地、献出土地、征购土地、公地，均由政府协同农会统一分配给无地、少地的农民；(6)土地分配后，地权即归分得土地的农民所有，农民对其所有土地有自由使用、收益和处置之权。

关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见

农村土地改革意见背景

党的十八届三中全会《决定》明确了农村土地制度改革的方向和任务。

2014年12月2日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第七次会议 。会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。会议指出，坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，在试点基础上有序推进。

2015年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，这标志着，我国农村土地制度改革即将进入试点阶段。

《意见》在农村土地征收改革方面提出了要探索缩小土地征收范围;规范制定征收目录，健全矛盾纠纷调处机制，全面公开土地征收信息；完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制等。

农村土地改革具体意见

改革试点主要任务

建集体经营性建设用地入市制度

一、完善土地征收制度。

针对征地范围过大、程序不够规范、被征地农民保障机制不完善等问题，要缩小土地征收范围，探索制定土地征收目录，严格界定公共利益用地范围；规范土地征收程序，建立社会稳定风险评估制度，健全矛盾纠纷调处机制，全面公开土地征收信息；完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。

二、建立农村集体经营性建设用地入市制度。

针对农村集体经营性建设用地权能不完整，不能同等入市、同权同价和交易规则亟待健全等问题，要完善农村集体经营性建设用地产权制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能；明确农村集体经营性建设用地入市范围和途径；建立健全市场交易规则和服务监管制度。

三、改革完善农村宅基地制度。

针对农户宅基地取得困难、利用粗放、退出不畅等问题，要完善宅基地权益保障和取得方式，探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式；对因历史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅等情况，探索实行有偿使用；探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地；改革宅基地审批制度，发挥村民自治组织的民主管理作用。

四、建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。

针对土地增值收益分配机制不健全，兼顾国家、集体、个人之间利益不够等问题，要建立健全土地增值收益在国家与集体之间、集体经济组织内部的分配办法和相关制度安排。

对试点的选择兼顾不同发展阶段和模式

改革试点的要求：

一、坚持小范围试点。统筹东、中、西部和东北地区，兼顾不同发展阶段和模式，主要在新型城镇化综合试点和农村改革试验区中安排，选择若干有基础、有条件的县或县级市开展。

二、坚持依法改革。试点涉及突破相关法律条款，需要由国务院提请全国人大常委会授权，允许试点地区在试点期间暂停执行相关法律条款。

三是坚持封闭运行。试点严格限制在经法律授权的县（市）开展，非试点地区不要盲目攀比，擅自行动，确保试点封闭运行，风险可控。试点工作在2017年底完成。综合新华社央视

农村土地制度改革

建立城乡统一的建设用地市场

在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。

缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。

扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。

建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。