土地利用计划具有以下特点：

①土地利用计划是国民经济和社会发展计划的重要组成部分，它与水资源计划、矿产资源计划等组成各种资源类计划。

②土地利用计划实施分级管理，即按国家、省、市、县四级分级管理，分级制定。

③土地利用计划是指令性和指导性相结合的计划体系，在各级计划中，既有指令性指标也有指导性指标，如耕地保有量涉及吃饭问题，故为指令性指标，其他有些指标则可以是指导性的。 2100433B

1．分解落实土地利用年度计划

土地利用年度计‘划是具体执行的计划，应该细化并逐级分解落实到基层单位，这样才能保证土地利用计划的组织实施。

(1)农用地转用计划指标的分解与执行。一般应分解为两部分：一是建设规划区内的计划指标；一是建设规划区外单独选址的能源、交通、水利、矿山、军事设施等具体项目的计划指标。建设规划区内的计划指标包括土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的用地计划、村庄和集镇建设用地范围内的用地计划；建设规划区外单独选址的具体项目的计划指标可分为国家重点项目、省级重点项目、市级项目和县级以下项目等层次的项目计划指标。

根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，规划区内应按批次使用农用地转用计划，实行成片开发，因而规划区内的用地计划一般由市级土地行政主管部门管理和使用，编制成片开发方案后报政府批准后实施；县城规划区内的用地计划一般由县土地行政主管部门管理和使用；村庄和集镇规划区内的用地计划一般由县土地行政主管部门管理和使用，乡镇政府编制成片开发方案后，报县政府批准后实施；规划区外具体项目的用地计划，一般由项目批准机关的同级土地行政主管部门管理和批准实施，低层次项目不得挤占高层次项目的计划，非重点项目不得挤占重点项目的计划。

(2)土地开发整理计划指标的分解和执行。土地开发整理计划指标分解应结合土地开发整理项目安排来考虑，一般要分解到具体项目中去，依项目落实计划。这就要求编计划的同时要预报项目。一般可分为省土地开发整理项目计划指标、市级土地开发整理计划指标和县级土地开发整理计划指标三种，并实行计划分级负责，项目分级投资和管理。

(3)耕地保有量计划指标的分解。耕地保有量计划指标的分解一般要求在省级行政区域内动态平衡，市、县级计划分解时，就要充分考虑本地的建设重点和后备资源分布状况，结合生态退耕等因素综合确定，而不是层层落实平衡任务。

2．严格把好建设用地审批关

一是通过农用地转用计划把好项目选址关，能用原有建设用地的，不供给农用地，能用非耕地的，不允许用耕地；二是不得超计划用地，建设项目必须取得用地计划指标，方可在计划控制指标范同内批准用地；三是严格按用地标准或定额审批用地，防止多占少用。

3．占用耕地与补充耕地相平衡

为保证耕地占补平衡，建设项目占用耕地的计划应与t地开发整理项目补充耕地的计划挂钩，建立占补平衡台账。建设单位在取得占用耕地计划的同时，应承担补充耕地计划任务，没有条件开垦耕地的单位，应向政府缴纳耕地开垦费，统一组织土地开发整理项目来完成任务。在平衡有余的原则下，一个建设用地项目占用的耕地，可以由多个开发整理项目补充，一个开发整理项目补充的耕地，也可以与多个建没用地项目挂钩。

4．加强土地利用计划执行情况的检查

计划下达后，必须进行经常性、系统性的检查，以便发现问题，及时纠正。既要保证建设用地计划不得突破，又要保证土地开发整理计划的完成和耕地保有量计划的实现。主要检查内容有：

(1)检查下一级土地管理部门计划贯彻落实情况。未严格执行建设占用耕地补偿制度或者没有完成土地开发整理计划指标的，核减其下一年度的农用地转用计划指标。节约的农用地转用计划指标（包括农用地和耕地转用计划都有节余、农用地转用计划没有节余但耕地转用计划节余以及农用地转用计划节余而耕地转用计划没有节余i种类型）和超额完成的土地开发整理计划指标，经核准后，可结转下一年度继续使用。

(2)检查计执行单位对计划的执行情况和存在问题。

(3)加强土地利用计划的监督。发现有超计划用地和不能按期完成开发整理汁划的，要及时纠正和制止，情节严重的要依法处理，以维护计划的权威性。

5．建立土地利用年度计划报告制度

新修订的《中华人民共和国土地管理法》第二十五条规定，政府应当将土地利用年度计划的执行情况列为国民经济和社会发展计划执行情况的内容，向同级人民代表大会报告。这就规定了土地利用年度计划的报告制度，其计划执行情况接受地方权力机关的监督。

一般首先编制建设用地总量计划。然后根据土地利用规划确定的用地布局初步调查建没拟占地类型，确定农用地转用（含耕地转用）的计划数、建设利用闲置土地和其他土地的面积，再根据建设用地计划情况、本地区后备资源状况和耕地占补平衡要求。提出土地开发整理的汁划数。

编制计划的常用方法有经济分析法、综合平衡法、因素分析法、计划演算法等，还可运用现代的经济数学方法和经济数学模型。下面主要介绍建设用地（总量）计划的编制方法。

1．用地系数法

用地系数法就是根据国民经济相关指标的变量与建设用地量之间的相对稳定的比例关系，来测算计划期内的用地计划指标的方法。

一般采用基本建设投资与用地量之间的比例关系进行测算。首先要对历史上基建投资与占地的系数进行计算分析，并对计划期内这个比例系数的变化趋势进行分析预测，综合确定合理的系数，再用基建投资计划数乘以系数，得到计划期内的占地数。

系数法只能作为编制宏观用地计划的一种方法。主要原因是：与用地相关的影响因素很多，并不是理想的单因素线形相关关系；各部门每万元基建投资对土地的需求量存在很大差别；不同阶段基建投资对用地的需求量也不一样；并不是所有的基建投资都与用地有关，有些投资主要用于购置设备。但在缺乏详细资料的情况下进行宏观预测，用地系数法不失为一种简单可行的方法。

2．计划演算法

即根据计划期基本建设计划项目和项目用地逐项累计，其数量之和就是计划期的用地数。应用这种方法必须全面掌握基建和更新改造投资项目及项目选址和用地定额，才能对计划期的用地数作出准确测算。但在以供定需原则下，一般要确定一些必须保证的项目，排出项日的供地序列，参考土地供应总量来编制。计划演算法的优点是准确度高，适宜编制基层用地计划。

3．因素分析法

通过对相关因素的分析和计算，找出关系公式，来确定指标数值的方法。首先要分析确定对建设用地产生影响的因素，如基建投资额、国内生产总值、人口增长率、人均收入水平等经济社会因素；其次要收集这些影响因素的历史资料，并将这些因素的指标值与占地水平进行回归分析，推导出回归公式；再将计划期的有关数据代入公式，计算出计划期的用地数。

与系数法相比，因素分析法实际是综合考虑多因素影响效果的方法，因而比较接近实际，但与实际用地情况还会有出入，需作适当调整。

4．指标控制法

根据法律政策规定的指标和规划确定的控制指标等编制用地计划的方法。规定的指标一般有人均占地水平指标、项目用地定额指标、户均宅基地标准、规划允许的建设占用耕地指标和其他法律或政策规定应满足的指标。根据这些指标的限制与可能，结合经济发展与人口增长情况确定用地计划。指标控制法一般适用于城市或村镇规划区内发展用地的预测。

土地利用计划有广义和狭义之分。广义土地利用计划包括土地利用总体规划、土地利用中期计划和土地利用年度计划；狭义土地利用计划仅指土地利用具体实施计划，包括土地利用中期计划和年度计划。由于我国现行编制的土地利用总体规划已对近5年的土地利用作出了安排，因此，编制土地利用计划实际上主要是指编制土地利用年度计划。

具体讲，土地利用计划是根据土地利用总体规划和经济社会发展需要，对各类用地数量进行具体安排，它是土地利用总体规划的具体实施计划。国民经济和社会发展规划、国家产业政策、土地利用总体规划、建设用地和土地利用的实际状况是编制土地利用计划的依据。土地利用计划一般由计划的文字说明和计划指标两部分组成。计划的文字部分是对计划的制订、计划指标、执行要点等所作的具体说明；计划指标则从数量关系上提出用地规模。土地利用计划指标是土地利用规划目标和任务的具体化及数量化表现，土地利用计划指标通常由两部分组成，即有关的用地类型和用地面积数量。

文件全文

各省、自治区、直辖市及计划单列市自然资源主管部门，新疆生产建设兵团自然资源主管部门，中央军委后勤保障部军事设施建设局，各派驻地方的国家自然资源督察局：

为贯彻落实党的十九届四中全会、中央经济工作会议、中央财经委员会第五次会议精神，改革2020年土地利用计划管理方式，以真实有效的项目落地作为配置计划的依据。现通知如下：

一、总体要求

（一）坚持土地要素跟着项目走。在控制总量的前提下，计划指标跟着项目走，切实保障有效投资用地需求。

（二）坚持节约集约用地。既算“增量”账，更算“存量”账，统筹安排新增和存量建设用地，推动全面高质量发展。

（三）坚持分类保障。对纳入重点保障的项目用地，在用地批准时配置计划指标。对未纳入重点保障的项目用地，以当年处置存量土地规模作为核定计划指标的依据，加大存量盘活力度。

二、配置方式

（四）纳入重点保障的项目用地，在批准用地时直接配置计划指标。包括：纳入国家重大项目清单的项目用地；纳入省级人民政府重大项目清单的单独选址的能源、交通、水利、军事设施、产业项目用地。

其中，国家批准农用地转用项目，用地审批时直接配置计划指标。地方批准农用地转用项目，按照法律法规规定先行审批用地，预支计划指标，并在省级人民政府批准建设用地备案系统及时报备。每个季度末，部根据各省（区、市）在备案系统报备情况，统一确认配置。

建设用地批准文件依法撤销或调整的，其计划指标自动失效。

（五）未纳入重点保障的项目用地，配置计划指标与处置存量土地挂钩。其中，对2017年底前批准的批而未供土地，按处置完成量的50%核算计划指标；对2018年以来批准的批而未供土地，按处置完成量的30%核算；对纳入本年度处置任务的闲置土地，按处置完成量的50%核算。

上述计划指标配置，由各省（区、市）在农用地转用审批中统筹安排，量入为出。部将根据各省（区、市）处置存量土地情况，年终核定计划总量，各省（区、市）年度配置计划指标不得突破核定量。

（六）落实土地要素跟着项目走的原则。各省（区、市）审批批次用地时要明确具体项目，防止产生新的批而未供土地。

（七）鼓励开展城乡建设用地增减挂钩和工矿废弃地复垦利用。相关计划由各省（区、市）根据需要确定。

三、激励政策

（八）落实国务院大督查奖励。对落实国家重大政策措施成效显著、土地利用计划执行情况好、土地节约集约利用水平高、土地利用秩序良好的市县，奖励用地计划指标（详见附件1）。

（九）继续实施“增存挂钩”。对完成2019年批而未供和闲置土地处置任务的省份，在核算计划指标基础上再奖励10%；对任一项任务未完成的核减20%。各省（区、市）须继续完成2020年批而未供和闲置土地处置任务，2017年底以前形成的批而未供土地处置率要达到15%以上（年内核减批文量不作为任务完成量，但可动态核减本年批而未供任务基数），闲置土地处置率要达到15%以上。任一项处置任务未完成的，下一年度核算计划指标时核减20%。

（十）全力支持脱贫攻坚。继续安排每个贫困县计划指标600亩（详见附件1），专项用于脱贫攻坚，不得挪用。深度贫困地区计划指标不足的，可预支使用，由省级自然资源主管部门优先保障。仍不足的，年度内由省级自然资源主管部门汇总项目清单，报部统一配置计划指标。

四、监管考核

（十一）依法依规批准用地。不符合国土空间规划、国家产业政策、供地政策和用地定额标准等法规政策规定的，不得批准用地。违法违规批准用地的，批准文件无效。

（十二）明确批而未供和闲置土地处置要求。完成批而未供和闲置土地处置必须符合认定标准（详见附件2），否则不予认定和核算计划指标。

（十三）建立监测预警机制。各地计划指标配置情况应及时在土地利用计划管理系统报备。部将根据土地市场动态监测与监管系统，按季度公布批而未供和闲置土地处置情况，并与地方计划指标配置情况进行比对，对超出当季计划测算量的，提示预警。对超出年终核定计划总量批准用地的，视为超计划批地。

（十四）严格监管考核。计划执行情况纳入土地管理水平综合评价。对超计划批地的，向省级党委政府通报，并相应扣减下一年度计划指标。对违法违规批地、虚假供地的，一经发现，严肃查处，相应调减计划指标核定量，并追究相关责任人的责任。

自然资源部

2020年6月2日 2100433B

日前，国土资源部印发《关于下达〈2015年全国土地利用计划〉的通知》（以下简称《通知》），要求各地区别对待、有保有压，合理安排建设用地计划指标，促进区域、城乡、产业协调发展。据了解，全国下达各地新增建设用地计划安排量与去年大致持平。

《通知》要求，各级国土资源部门要全面贯彻落实中央一系列重大决策部署，坚持稳中求进工作总基调，主动适应经济发展新常态，落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，密切配合国家有关宏观调控政策，统筹新增和存量建设用地，合理安排土地利用计划，促进经济稳定增长和民生持续改善。

优先安排社会民生建设用地。用地计划指标要优先用于保障性住房、医疗教育、公益设施、环境保护等建设。对保障性住房用地计划指标继续实行专项安排、分级管理，国务院批准批次用地的城市保障性住房用地计划指标，由部在城市批次用地审查时直接安排；其他城市的保障性住房用地计划指标单列下达地方，由各省（区、市）审批用地时安排落实。

重点保障基础设施建设用地。用地计划指标要重点支持交通、水利、能源等基础设施和军事建设。对铁路土地综合开发用地，各省（区、市）要严格把关，从严核定用地计划指标，严防闲置用地，由国务院批准城市批次用地的铁路综合开发用地，有关省（区、市）在城市批次用地报批时予以注明，由部安排用地计划指标；其它城市的铁路土地综合开发用地计划指标，由有关省（区、市）在国家下达计划中先行安排，年底报部审核后，专项安排使用预留的国家计划指标。

合理安排城乡、产业建设用地。严格控制特大城市用地，合理安排大中小城市和小城镇用地计划指标；对农村建设用地计划指标实行单列，单列指标不得低于国家下达计划总量的3%~5%。重点支持光伏等战略性新兴产业，以及养老、文化、医疗、旅游等现代服务业建设；对新型农业经营主体进行辅助设施建设用地，要单列安排用地计划指标。

落实扶贫开发建设用地。分解下达相关省份用地计划时，对国家确定的扶贫开发工作重点县，分别安排用地计划指标300亩，各有关省份在分解下达计划时，要将扶贫用地指标落实到扶贫重点县，保证扶贫开发项目建设用地。

根据《通知》，各级国土资源主管部门要切实落实建设占用耕地占补平衡义务。建设占用耕地指标分解下达，要充分考虑补充耕地潜力和实际补充耕地情况，对后备资源不足、补充耕地难以落实的市县，要减少下达建设占用耕地指标。要加强计划执行监管，凡不符合产业政策和供地政策的建设项目用地，不得安排计划指标。