立项背景 本项目是国土资源部国际合作与科技司1999年度重点科技项目，项目编号为991015。 随着我国社会经济的高速发展，人地矛盾日益突出，不合理的土地开发和利用，使土地资源和生态环境遭到破坏。面对严峻形势，1997年国务院发出《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，提出改变现行的“土地分级限额审批"制度，采用土地用途管制制度，对农地和非农地实行严格的用途管制。1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》再次提出“国家实行土地用途管制制度”，并明确了该制度的法律地位和效力。 土地用途分区管制是实行土地用途管制制度的基础。虽然1998颁布的《中华人民共和国土地管理法》中明确了要实行土地用途管制制度，但如何实行土地用途管制制度？如何进行土地用途分区？这些都是摆在我们土地管理和土地科技工作者面前的急待解决的问题。为此，1999年国土资源部国际合作与科技司将《土地用途管制分区研究》正式列为本年度国土资源部重点科技项目，其主要目标就是开展我国土地用途分区管制的理论和实践研究，为国土资源部在全国更好地贯彻执行土地用途管制制度提供科学依据、技术支持和政策基础。 主要科学技术内容 本项目旨在从经济学、生态学、规划学、法学等角度，全面深入研究我国土地用途管制分区的理论基础、原则、目的；满足我国市场经济条件土地用途管制的需求，解决实行土地用途管制制度的技术支撑体系、技术方法体系和实施管理保障和立法的技术难点。主要科学技术内容包括： 1．进行欧美、东亚等国家土地用途管制分区比较研究，提出适合我国社会主义市场经济条件下土地用途管制分区的原则、目的、理论依据、分区体系。 2．结合我国土地用途管制的要求，研究我国县级土地用途管制分区的原则、目的、理论依据和多层次的分区分类系统，制定各用途管制类型区管制规则。 3．进行县级土地用途管制分区方法研究，研究我国县级土地用途管制分区类型在空间地域上的划分方法，并探讨分区方法的计算机辅助技术。 4．进行土地用途管制分区实施管理研究，研究我国运用经济手段和法律手段进行土地用途管制分区的实施管理解决方案与实现技术。 5．对我国土地用途管制分区进行立法研究，研究我国土地用途管制分区实施的法律工具，并提出我国土地用途管制分区立法框架。 6．进行五台县土地用途管制分区的计算机辅助系统构建，采用GIS技术和数据库构建技术、空间分析模型等多种空间分析方法和技术，进行县级土地用途管制分区计算机辅助系统的研制与开放。 7．将以上研究应用于山西五台县具体案例，对典型区域进行土地用途管制分区类型划分和实施管理。 主要研究成果 1．结合我国土地利用总体规划的实践，构建了土地用途管制分区分类系统； 2．对县级土地用途管制分区类型在空间地域上进行划分，研制了土地用途管制分区的具体方法及其计算机辅助技术； 3．从法律措施、行政措施、经济措施等方面，提出了保障土地用途管制实施管理的解决方案与实现技术； 4．分析了土地用途管制分区的法学性质、法学本质与立法前景，提出了我国土地用途管制分区立法框架； 5．以山西省五台县为例，建立了五台县土地用途管制分区计算机辅助系统。 与国内外同类研究成果对比 （一）与国外同类研究比较： 虽然国外（地区）二十世纪四、五十年代就开始运用土地用途管制分区的手段实施土地资源管理，并且也从理论上建立了完善的土地用途管制分区体系。但是，该体系还有待完善，尤其是对于我国的适用性也有待增强。主要是： 1．土地用途分区管制制度是各个国家（地区）自然、历史、社会、经济和文化等发展的产物。由于该制度形成和发展的自然资源状况、政治制度、经济背景的不同，有关制度设计与我国国情不尽相符，如土地用途管制分区分类系统、分区方法、土地管制规则等。尤其是在我国县级层次是实施土地用途管制分区的主要层次，但是，国外在该层次上缺乏可资借鉴的分区管制体系； 2．将用途分区管制与开发许可制相对立，从而难以综合发挥各自的优势； 3．欧美、东亚等国家（地区）土地市场发育良好、土地利用方式比较成熟，而我国正处于快速的土地利用变化时期，土地市场正处于成长发育初期阶段。因此，有必要建立适应这一时期特征的分区管制体系。 （二）与国内同类研究比较： 从国内有关研究来看，虽然土地用途管制分区是土地用途管制的核心，然而有关这一问题的系统、全面的研究国内尚未见报道。体现在： 1．国内研究重点主要是就土地用途管制的政策实施、制度保障、规划基础、技术系统等某一方面的研究，忽略了对土地用途管制分区的系统研究； 2．大多是宏观层次上的研究，在县级层次上关于土地用途管制分区的理论与方法体系的研究成果尚未见报道； 3．相关研究主要重视土地用途的数量配比与布局，而对土地的生态管护相对重视不够，关于土地用途管制技术支持系统、立法框架方面的研究也没有得到有效地开展。 （三）本项目创新点： 土地用途管制分区研究是具有全面创新性意义的系统性研究成果，具有多方面的创新性： 1．首次建立了强调土地生态管护思想的我国县级土地用途管制分区的多尺度、多层次分类系统，并提出了各用途分区的管制规则和管制的达标性定量指标。 2．提出了我国土地用途管制分区法令框架，解决了土地用途分区管制与规划立法本身的技术障碍，填补了我国这方面研究的“空白”。 3．首次从理论上对我国土地用途分区管制实施管理的方式进行了比较研究，提出了将直接管制与税费制度、产权安排—许可证制度相结合的土地用途管制分区实施管理的解决方案和实现技术。 4．在我国土地用途管制分区实践中，采取层次决策树分析法、多尺度多因素综合分析法、和空间模型分析方法，利用GIS空间叠置手段，创建了具有高度可操作性的土地要素空间叠置分区方法；并在将管制分区内容、管制规则内容进行分区的数据表达基础上，建立了五台县土地用途管制分区计算机辅助系统，从而将土地用途分区管制内容与原有的调查评价规划成果融为一体，实现了分区的实施管理和跟踪。 成果应用和取得效益情况 1．研究成果提出的土地用途管制分区分类系统和土地要素的空间叠置分区方法，已应用于国土资源部《县级土地利用总体规划规程》和《乡级土地利用总体规划规程》的编制中，修订和完善了国土资源部《县级土地利用总体规划规程》和《乡级土地利用总体规划规程》中部分分区类型与分区方法。 2．研究成果为县、乡级土地利用总体规划修编制提供了科学依据和参考价值，为土地用途管制分区立法的出台奠定了坚实的基础。研究成果已应用于山西省县、乡土地利用总体规划修编，高新技术开发区、经济开发区土地利用规划的编制与实施中，对全省土地进行严格的用途管制起到了积极的指导作用，对全省耕地、林地、水资源等重要资源的保护更具有针对性，有效地保护了全省的优质土地资源，促进了全省生态环境的改善。此外研究成果进行的土地用途管制分区制度研究，对于完善我国城市土地供应机制，规范土地市场秩序、减少房市动荡起到积极意义，从而对于推进区域经济尤其是房地产产业的可持续发展具有重要实践意义。 3．建立的五台县土地用途管制分区计算机辅助系统，在山西省得到示范推广应用。建立的五台县土地用途管制分区计算机辅助系统，科学可行，操作方便，不仅对五台县土地的科学高效管理有着重要的实用价值，获得了显著的社会效益和生态效益，而且为五台县计算机在全省土地管理中的应用起到了创新与示范作用，提高了土地管理的科学化、现代化水平。 2100433B

土地用途管制规则土地地域分区

土地利用地域分区一般出现在大尺度空间中，是按照自然、社会、经济状况及土地利用状况及管理方针的一致性所划分的区域，以“个性”识别为其基本功能。当前，土地地域分区主要有土地利用综合分区和主体功能区两种主要类型，其中综合分区中同一区域不能在空间上继续分布，一般以地理差异命名区域，同一尺度上地域分区类型较少，该分区主要出现在省级以上土地利用总体规划中，如《全国土地利用总体规划纲要（2006～2020年）》中明确将我国分为西部地区（西北区、西南区、青藏区）、东北地区、中部地区（晋豫区、湘鄂皖赣区）、东部地区（京津冀鲁区、苏浙沪区、闽粤琼区）等9个土地利用区，明确了各区域土地利用管理的重点，指导各区域土地利用调控。国发[2007]21号文则对主体功能区规划提出了具体意见，即根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，并明确全国主体功能区规划是战略性、基础性、约束性的规划，是各种空间开发布局的基本依据。

土地用途管制规则土地用途分区

土地用途分区主要是作为土地利用总体规划的一项规划内容而存在，是在土地用途管制制度下派生出的分区，将区域土地资源根据用途管制需要、经济社会发展客观要求和管理目标，划分出不同空间区域，并制定各区域土地用途管制规则，通过用途变更许可制度，实现对土地用途的管制。从分区类型来看，土地用途分区不同于地域分区，其以“共性”识别为基本功能，主要在中小尺度空间内直接实现不同类型区之间差异的识别，同类区域可在空间上重复出现，区域命名以主导用途的差异命名。当前，我国的土地用途分区主要应用于县、乡级土地利用总体规划，一般分为基本农田保护区、耕地开垦区、一般耕地区、林业用地区、牧业用地区、城镇建设用地区、村镇建设用地区、独立工矿用地区、风景旅游用地区、自然和人文景观保护区以及其他用地区等。

土地用途管制规则空间管制分区

我国土地利用总体规划按行政区域划分为全国、省、市（地）、县（市）和乡（镇）五级，其中地（市）级以上规划属政策弓l导性规划，县（市）级和乡（镇）规划属于布局实施性规划。因而，对这两个层次规划来讲，土地分区是规划的主要内容，是实施规划的重要手段，体现了政府对土地利用管制作用，同时也决定r土地利用分区具有层次性，不同空间尺度上的分区目标、内容、方法等均有所差别。本文以51号文为依据，在市县乡级空间尺度上对新一轮规划中的土地管制分区加以讨论。

51号文中对土地利用分区的要求主要体现于分用途的空间布局与管制论述，在对各类用地空间布局提出总要求后，分别针对基本农田和建设用地讨论了各自空间调整和布局要求：基本农田调整与布局方面仍将严格执行相关保护政策，划定基本农田保护区，但更突出了基本农田保护质量和补充两方面，提出了划定基本农田集中区和基本农田整备区，体现了规划对未来耕地保护．作的谋划作用；建设用地布局与管制则提出“二界”、“四区”的概念，即通过划定城乡建设用地规模边界、扩展边界和禁止建设边界，形成允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区。

根据51号文对建设用地边界与区域的划定要求，研究认为建设用地空间管制分区划定要点如下：①中心城区划入规模边界以内，作为允许建设区；②村镇集中区划人扩展边界，作为允许建设区或者有条件建设区；③各级重点开发园区划入规模边界，作为允许建设区；④城市规划划定的城区范围线可作为扩展边界确定，作为有条件建设区；⑤结合区域土地开发适宜性评价，合理划定禁止建设区，并严格执行；⑥部分风景名胜区和旅游景点，应划定为限制建设区，保证科学开发利用；⑦规划城乡建设用地增减挂钩，重点开展拆迁复垦的现状建设用地划定为限制建设区。同时，管制分区主要发挥空间引导作用，亦为规划实施提供了弹性空间，即各类分区间布局形态可依程序调整，但用地规模不得扩大。

释文：将规划区内的土地划分为不同的特定的土地利用分区，并规定其不同的土地用途管制规则，以对规划区的土地利用活动实行用途管制措施。所以规划本身就具有法律特征，任何单位和个人，不经过一定的法律程序不得任意地修改由规划所制定的区域土地利用分区方案，这也是公众参与规划，公众自觉监督执行的一个方面。 2100433B