（一）十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的原则

中国人口多，耕地少并且在某些地区耕地又浪费严重。随着人口的逐年增长，耕地将继续减少，这是一个不争的事实，因此土地管理法规定：十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地是中国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护开发土地资源，制止非法占用土地的行为。在国家建设征用土地中要做到这一要求，必须坚持：1，加强规划，严格管理，严格控制各项建设用地2，要优先利用荒地，非农业用地，尽量不用耕地3，要优先利用劣地，尽量不用良田4，加大土地监察和土地违法行为地打击力度，切实制止乱占耕地地滥用土地行为。

（二）保证国家建设用地的原则

国家建设征用土地，被征地单位必须无条件服从，这不但因为征用土地是国家政治权力的行使，而且因为国家权力的行使是为了维护社会的公共利益。社会公共利益是一国的最高利益，是全体人民的共同利益体现，私人行使权利不得文违背社会公共利益，而且在与社会公共利益相抵触时就得对私人利益加以限制以维护社会公共利益。国家建设即是社会公共利益得体现，因此应在贯彻节约土地，保护土地得前提下保证国家建设用地。

（三）妥善安置被征地单位和农民的原则

集体土地征用意味着农民集体土地所有权的丧失，意味着农民对土地的使用收益利益的丧失，故用地单位应当根据国家法律规定，妥善安排被征地单位和农民的生产和生活：一是对被征用土地的生产单位要妥善安排生产，二是对征地范围内的拆迁户要妥善安置，三是征用的耕地要适当补偿，四，是征地给农民造成的损失要适当补助。

（四）谁使用土地谁补偿的原则

土地征用的补偿并不是由国家支付，而是由用地单位支付，这是因为，国家并不直接使用所征用的土地，也不是使用该被征用土地建设项目的直接受益者，而用地单位则兼具这两个因素，由其支付征用土地补偿是合理的。用地单位的补偿是一项法定义务，承担此项义务是使用被征土地的必要条件。用地单位必须按法定的标准，向被征用土地的集体组织给予补偿。

（一）国家建设征用土地的主体必须是国家

只有国家才能在国家建设征用土地法律关系中充当征用主体，因为只有国家才能享有国家建设之需要依法征用集体所有土地的权利，尽管直接需要土地的并非国家，而是具体的国家机关，企事业单位，社会团体以及个人。但是他们作为土地需要的单位只能根据自己的用地的实际需要，依照法律规定的程序向土地机关提出用地申请，并在申请批准后获得土地的使用权，另外还要明确国家虽是征用土地的主体，但是实际行使征用土地权的是各级土地管理机关和人民政府，他们对外代表国家具体行使此权。

（二）国家建设征用土地是国家行政行为，具有强制性

国家建设征用土地并非民事行为，而是国家授权的并依照法律规定的依据和程序所实施的行政行为。①这是因为国家建设征用土地法律关系的主体－－国家，土地被征用的集体组织（农村集体经济组织或者村民委员会）的地位是不平等的。土地征用法律关系的产生并非基于双方的自愿和一致，而是基于国家的单方面的意思表示，无需被征用土地的所有人同意。国家征用土地的指令，是行政命令。对此，土地被征用的集体经济组织必须服从，而且在这种法律关系中也不遵循等价有偿原则。

（三）国家建设征用土地是国家公共利益的需要

国家建设征用土地的原因是国家建设之需要，也即宪法第5条所指的公共利益的需要。这里所讲的国家建设需要或是公共利益需要，均是从广义上理解的。大体可以从两个层次上加以理解：其一，是直接的国家建设需要或公共利益的需要。比如发展和兴办国防建设，公用事业，市政建设，交通运输，水利事业，国家机关建设用地等等，皆是以公共利益为直接目的地事业，其二，是广义地国家建设需要或者广义的公共利益需要。就是说，凡是有利于社会主义现代化建设，有利于人民生活水平的提高，有利于综合国力的加强，诸如设立国家主管机关批准的集体企业，三资企业，兴办国家主管机关批准的民办大学以及其他社会公益事业等等，均是广义上的国家建设和公共利益之需要。这些情况都可作为国家建设征用土地的原因。

（四）国家建设征用土地必须以土地补偿为必备条件

国家建设征用土地与没收土地不同，它不是无偿地强制地进行，而是有偿地强制进行。土地被征用地集体经济组织应当依法取得经济上的补偿。国家建设征用土地与土地征购不同。它并不是等价的特种买卖，而是有补偿条件的征用，但是，对被征用土地的适当补偿，则是国家建设征用土地所必不可少的条件，所谓适当补偿，就是严格依据土地管理法的规定给予补偿，征地补偿以使被征用土地单位的农民生活水平不降低为原则。应当指出的是，尽管土地为国家征用，但是土地补偿费以及其他费用并不是由国家直接支付，而是由用地单位支付，这是因为国家并不直接使用这些土地。用地单位支付这些费用的义务是直接产生于国家征用土地行政行为和国家批准用地单位用地申请及被征用土地使用权的行为。

（五）国家建设征用土地的标的只能是集体所有的土地

国家建设征用土地的标的，建国以来经历了一个发展变化的过程，随着农业合作社在全国范围内的实现，农村土地都变成了农村合作经济组织集体所有以后，到了1986年土地管理法规定的征用土地的标的就只能是集体土地了。应当指出的是，国家建设用地需要用集体所有的土地来满足，也需要用国家所有的土地来满足，用集体所有的土地满足国家建设用地的法定办法是征用，用国有土地来满足国家建设用地之需要的法定办法是出让，划拨等方式而非征用方式，因为国有土地本来就是国家的，不需要再通过其他方式取得所有权，国家可直接行使处分权利。

征地制度是地管理的重要制度之一。我国的土地征用制度始于计划经济时代，随着经济体制的转变，现行的征地制度越来越不适应市场经济的要求．其内在的缺陷日益显现。改革征地制度，加速土地资源的市场化配置进程成为当土地管理的重要课题 。

集体土地征用的补偿，是征地工作的主要内容，亦是一项难度较大的重要工作，其涉及到国家，集体，个人利益，既要考虑到建设项目的投资和国家建设的发展，又要考虑被征地单位以及农民地生产生活水平，力求做到国家利益优先，兼顾用地单位和被征地单位和农民的各方利益。

（一）征用集体土地的补偿原则

1、保持被征地农民原有生活水平的原则土地是农民最基本的生产资料，征用农民的土地等于剥夺了他们的生活来源。因此，征地补偿应使被征地农民的生活水平不降低为原则，以保障农民兄弟的利益不因征地而受损。

2、按照被征用土地的原用途给予补偿的原则。征用土地的补偿标准和补偿范围不能因征用土地之后的用途改变而改变，而是按照被征用土地的原用途确定补偿标准和补偿范围原来是耕地的，按耕地的标准给予补偿，原来是林地的，按林地的标准给予补偿，对地上物的补偿和对人员的安置也是如此。

（二）征用集体土地的补偿范围和标准：

国家建设征用土地由用地单位支付补偿费用。征用土地的补偿费用包括以下三项内容：1、土地补偿费，主要是因国家征用土地而对土地所有人和使用人的土地投入和收益损失给予的补偿，征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3年平均产值的6至10倍。征用其他土地的补偿费标准，由省自治区直辖市参照征用耕地的补偿费标准规定。

2、安置补偿费是为了安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活所给予的补助费用。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的4至六倍，但是每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的15倍征用其他土地的安置补助费标准由省，自治区，直辖市参照征用耕地的安置补助标准规定。3、地上附着物和青苗补助费，如房屋，水井，林木及正处于生长而未能收获的农作物等，补偿标准由省自治区直辖市规定。 （三）安置剩余劳动力

因国家建设征用土地造成的多余劳动力，由县级以上地方人民政府土地管理部门组织被征用单位，用地单位和有关单位，通过发展副业生产和举办乡镇企业等途径加以安置，安置不完的，可以安排符合条件的人员到用地单位或者其他集体所有制单位和全民所有制单位就业，并将相应的安置补助费转拨给吸收劳动力的单位。

（四）土地补偿费用的处理

国家建设征用土地的土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。③市县和乡镇人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督，侵占，挪用被征用土地单位的征地补偿费用和其他有关费用构成犯罪的，依法追究刑事责任，尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。

现行的土地征用制度是在50年代高度集中的计划经济体制时期形成的，当时对保证国家建设起到了积极作用。但是，随着社会主义市场经济的发展，这个制度的缺陷就日益凸现，目前主要存在如下问题亟待解决：

（一）相关法律中“公共利益需要”缺乏明确界定。《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。这些规定都强调了征用的前提必须是为“社会公共利益的需要”，也就是说，只为某个或某些经济组织或者个人利益需要，是不能征用集体土地的。但是现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，或界定哪些项目用地不是为“公共利益需要”。根据《土地管理法实施条例》对征地审批程序的规定，可以间接推断出：在土地利用总体规划规定的城市用地范围内，为实施城市规划需要占用土地，以及能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，应当属于为“公共利益”需要使用土地。而事实上，为实施城市规划分批次征用土地后，由哪些具体的建设项目来使用具有很大的随意性，往往是谁申请使用，就由市、县人民政府按照规定出让或划拨给谁使用。这里面的“公共利益需要”尺度很难把握。

（二）土地征用的补偿问题。土地征用是政府强制性取得集体土地所有权的一种方式。这种所有权的转移是在有偿的方式下发生的。在此过程中，土地权利的转移不是一种市场行为，而是一种行政行为。④为了国家建设的需要，农民集体不得以任何理由阻碍政府。此时农民集体所有权表现为一种不完全的所有权，其收益权受到削弱。我国《土地管理法》中明确规定了土地征用的补偿标准，这种补偿标准虽在原来的基础上有所提高，但仍存在一定的不足。它难以正确体现地块的区位差异及各地不同的经济发展水平等等，进而难以维持农民现有的生活水平，导致农民对征地的不满；政府低价获得土地所有权、高价出让土地使用权的行为，也难以为农民所接受。

（三）土地征用权的行使问题。从世界各国对土地征用权力的行使来看，大多是为了公共利益。一些经济比较发达的国家，政府更多的是采用通过与所有者合作或商议的形式获得土地，实行土地先买为主，征用为辅。当收买发生困难时，才实行土地征用。在我国，宪法明确规定为了公共利益的需要征用土地，但《土地管理法》则规定任何单位或个人使用土地，必须使用国有土地。即凡是不属于该集体经济组织的用地单位或个人需要使用土地，都必须请求政府动用征地权，从而满足其用地的需要。我国自实行土地有偿制度以来，各级地方政府为增加财政收入，对征地权的行使乐此不疲。有的地方往往通过建立开发区、科技园等向投资单位提供优惠政策，而土地使用费往往作为其优惠的条件之一。尽管现行的《土地管理法》规定征用审批权由国务院及省级人民政府行使，但各级地方政府仍拥有一定的权力，加之监督机制不完善，便在征地申报过程中出现了一些弄虚作假的行为。

（四）土地收益分配和管理问题。土地征用过程中，土地收益为土地的所有权及使用权收益，因此这部分收益应该在失去土地所有权及使用权的产权主体之间进行分配，即在集体经济组织及农民个人之间进行合理的分配。然而在实际中，一些县、乡镇政府也参与补偿收益的分配，从而导致集体经济组织及农民个人获取的补偿收益减少。据有关部门统计数据表明，地方政府占了补偿收益的大部分，而农民作为集体土地的直接使用者和经营者，在补偿中往往处于劣势，掌握在集体经济组织手中的征地补偿费也往往被少数村干部所侵吞。我国《土地管理法》实施条例第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有，从而使农民的土地使用权成为虚置。加之我国社会保障体系很不健全，农民未被纳入社会保障之列，因此尽管在征地中对完全失去土地的农民进行相应的安置，但这种安置方式是在计划经济的背景下产生的，随着我国从计划经济向市场经济转变并趋向成熟的过程中，企业地位及用工制度发生了巨大变化，竞争上岗，能者上，弱者下，农民即使通过安置获得一份非农职业，但受其自身素质的限制难以适应企业的需要，往往成为下岗的首选对象。

以上问题的存在，主要是法律制度的设计存在问题，建议国家有关部门应尽快通过立法措施完善土地征用制度，使之更加符合市场经济的要求。

1、严格限定公益性用地范围，土地征用权只能为公共利益的需要而行使。中国《宪法》和《土地管理法》均明确规定，“国家为了公共利益的需要”，可以征用农村集体所有的土地。依据国外经验和我国实际，我们认为，“公共利益”应严格限定在以下几类：（1）军事用地；（2）国家政府机关及公益性事业研究单位用地；（3）能源、交通用地，如煤矿、道路、机场等；（4）公共设施用地，如水、电、气等管道、站场用地；（5）国家重点工程用地，如三峡工程、储备粮库等；（6）公益及福利事业用地，如学校、医院、敬老院等；（7）水利、环境保护用地，如水库、防护林等；（8）其它公认或法院裁定的公共利益用地。⑤在合理界定“公共利益用地”的前提下，要确保土地征用权只能为公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用农地，而应当主要依靠盘活城市土地存量市场以及开放农村集体非农建设用地市场来解决。

2、以农用地市场价格作为确定土地征用费的基本依据。现行《土地管理法》尽管提高了根据土地产值补偿的倍数，但还远未消除低成本征地的不合理状况。耕地的常年产量因为不能反映土地的位置、地区经济发展水平、人均耕地面积等影响土地价格的经济因素，也不能反映同一宗土地在不同投资水平下出现产量差别的真实价值，目前世界大多经济发达国家或地区将土地市场价格作为征地补偿依据。在计划经济年代，土地没有价格，征地补偿依其常年产量未尝不可。但在市场经济条件下，继续这样作就不利于保护农村集体经济组织和村民利益。为了切实保护农民利益，也为了建立中国完善的土地市场，征地补偿必须以土地的市场价格为依据，实行公平补偿。在公平补偿原则下，征用补偿金包括两部分：土地的市场价格和相关补助金。土地的市场价格是指某一宗特定土地处于现状土地利用条件下，在公开市场中所有权形态所具有的无限年期的正常市场价格。在中国农村，集体土地具有多重功能，即为农业生产服务的生产资料功能和对农民进行生存保障的社会保障功能及发展功能，农地所有权的市场价格要体现这三重功能。相关补助金是指因征地而导致搬迁费用、新的工作的前期费用以及农地中一些尚未折旧完毕的投资，对农村建设用地（如宅基地）则还包括建筑物的补偿费。

3、合理分配土地征用补偿收益，明确界定产权是实现征地补偿费合理分配的关键。中国法律明确规定农村土地属集体所有，农民享有本集体土地的承包经营权。这些权利可以通过土地登记，并发放相应的土地权利证书，从而在法律上得到有效的确认和保护。在权利证书中应明确规定集体土地权利主体的权利和义务，通过土地利用现状调查或地籍调查查清各权利主体的土地边界、面积、位置、四至等基本情况，使权利的行使能够对应特定的物，从而防止权利的虚化，使其不被他人侵害，从而真正享有土地的所有权或使用权。由于我国特殊的国情，集体土地对农民而言不单是生产资料，还是保障资料。土地征用是对集体土地所有权和使用权的永久性转移，农民将永远失去土地的经营权，失去生活的可靠来源和保障。因此在土地补偿中应考虑这一特殊性，使补偿收益更多地偏向失地农民，并指导他们合理使用这部分收益，用于再就业及改善和提高生活水平。农村集体经济组织所得份额应用于本集体经济组织内的生产建设，如兴修农田水利建设，购置农机具，帮助农民引进先进的农业科学技术，更新品种，提高农业单产，同时还可进行乡镇企业的建设，为失地农民提供更多的就业机会。总之，土地补偿收益必须进行合理的分配和使用，真正体现农民的利益。只有这样，才能真正体现产权工作的经济利益。

此外，中国土地征用制度，其他相关措施也要跟上，才能使其顺利地通行。一是建立城市土地储备制度之后，可以真正实现政府垄断城市土地一级市场，城市公益性用地可以通过征用农地解决，其它非公益性用地则主要通过土地储备机构在城市存量土地市场上采取“回收、收购、置换、整理”方式取得的土地来解决。这就为收缩征地范围后非公益性用地找到了途径，这既盘活了城市土地存量市场，又十分有利于保护耕地。二是缩小征地范围，实行依价补偿，就为土地市场的正常运转提供了基本前提条件。非公益性项目用地则由市场来解决，这就需要建立集体土地产权市场，尤其是要建立和开放农村集体建设用地使用权市场。但必须符合土地利用总体规划和土地用途管制，充分发挥市场机制的作用进行运作。三是加快中国农用地定级估价的步伐，以促进农用地市场迅速发育并使之逐步成熟，为改革中国土地征用制度作出贡献。四是应尽快出台土地征用方面的法律，尽快建立以法律机制和经济机制为纽带的土地征用制度。

一、我国土地征用制度的世纪变迁

财产征用是“行政主体为了公共利益目的，按照法定的形式和事先公平补偿原则，以强制方式取得私人不动产的所有权或其他物权的程序。”[1](P365)它的一个重要组成内容即为土地征用，我国当前的土地征用制度是在计划经济条件下形成的。

“宪法是一个国家发展进程的缩影，社会的变迁首先以不同的形式反映到宪法，使宪法具有历史与时代的特征。”[2](P1)从宪法层次上看，自新中国成立以来，我国先后诞生了四部宪法，即54年、75年、78年、82年四部宪法，每部宪法都规定了财产征用制度，反映出我国土地征用制度从一个由产生到不断发展健全的实践演变过程，同时也确立了财产征用的宪法规范。1954年宪法规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。”1975年宪法与前部宪法相比没有大的差别，仅在相同条款删去“为了公共利益的需要”9个字。1978年宪法差别稍大一些，与前部宪法相比，主要是在相同条款删去了“城乡”“和其他生产资料”9个字。1982年宪法与前部宪法相比，增加了“为了公共利益的需要”9个字，恢复了1954年的提法，但又删去了“的条件”“征购”“或者收归国有”共11个字。2004年3月14日，由十届人大二次会议通过的《宪法修正案》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这次修正案最明显的举动之一就是提出了土地有偿使用，这较前部宪法及修正案有了巨大的进步。然而，令人遗憾的是，现行宪法在明确授予政府征用权的同时，没有为政府征用权设置范围、程序和补偿标准，导致征用在事实上的不受控制，这显然不符合社会主义法治的内在要求。

二、我国土地征用制度的现状及存在的主要问题

制度和经济发展之间究竟存在何种关系"para" label-module="para">

(一)制度设计指导思想有失公平。诺斯认为：“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。”[4](P225-226)他认为，制度就是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。一项好的制度安排，其最基本的功能是节约，即让一个或更多的经济人增进自身的福利而不使其他人的福利减少，或让经济人在他们的预算约束下达到更高的目标水平。但是，在我国土地征用制度的设计理念中，存在一个明显以牺牲农民利益实现经济发展的指导思想。这是由计划经济的特点和当时的国情所决定的，在“整个社会就像一个大工厂”的年代，由于资本投入的先天不足，发展经济只能靠农业支持工业，从内部来实现资本积累。这种指导思想下所设置的制度安排，在建国后的一段时期内适应并促进了我国经济的快速发展，尤其是重工业的快速崛起。但是，这种强制性的制度安排也决定了土地征用制度实施中双方权利义务的严重不对称，农民处在“游戏规则”不利一方，承受了巨大的制度成本，并严重制约了农业经济的发展和农民收入的增长。

(二)立法程序轻视农民土地财产权。2004年新修订的《宪法》规定：“公民的合法私有财产不受侵犯。”但是“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对农民的私有财产实行征收或征用并给予补偿。”《宪法》的上述规定，存在着一个理论悖论。我们知道，城市土地属于国家所有，排除了其他权利人的存在。随着城市的逐步扩容，不断有农民集体所有的土地被划入市区，这就导致了市区土地所有权由农民集体所有到国家所有的一种权限归属转变。如何实现转变"para" label-module="para">

(三)公共利益界定范围浑浊不清。国家行使土地征用权的初衷就是为了实现公共利益社会最大化。但由于缺乏宪法和法律的明确界定，在计划经济年代和当前转型期，政府一切活动都可以打着“公共利益”旗号，导致大量的非公共利益用地也靠征地来解决。在市场经济中，土地是一种重要的生产要素，应主要靠市场配置。但现实生活中由于行政权力过度介入土地供应，把本应由市场解决的问题转向采用行政手段，形成征用全面替代市场，政府垄断土地一级市场的局面，使得土地征用机制被无限扩大。《土地管理法》第43条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。该条规定，集中反应了我国土地供应的行政化，行政手段代替了市场手段。

(四)土地征用正当程序缺失。在现代宪法中，正当程序原则是财产权保护的核心。“所谓程序，就是为了法律性决定的选择而预备的人们相互行为的系统安排。”[5](P76)通过程序规范权力(利)运行。由于财产征用的不可避免，因此对财产的保护，主要是对财产征用的目的、补偿标准和征用程序等方面的正当性进行检验。在现行土地征用程序中，只规定了征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。但这与正当程序原则要求相差甚远。主要欠缺在制定土地规划、审查公共利益和确定补偿标准时的公开听证制度;在征地补偿中，欠缺中立的评估机构;在发生纠纷时，欠缺相应的司法救济。结果由于征用程序不规范、不透明，中间酝酿了大量的寻租行为，产生了大量腐败案件 。

(五)补偿标准偏低及补偿金发放渠道不合理。我国现行土地征用补偿标准是按土地的原用途给予补偿。这个规定否认了农民对土地财产增殖的利益，是一种制度上的剥夺。拿耕地来说，具体补偿费用包括土地补偿费、安置补助费，及地上附着物和青苗补偿费，忽视了农民土地承包经营权的存在。在实践中，即使是上述较低的标准也由于农民在土地征用中的弱势地位，也往往不能及时、足额拿到。关于补偿金发放，实际操作中多是由用地单位直接支付给农村集体经济组织负责人，至于具体标准、数额，如何分配，往往是暗箱操作，这就导致农地补偿金发放渠道不透明，使农民在征地补偿中受到政府、开发商、村组负责人三层剥夺，利益严重受损。

(六)现行土地收益分配制度刺激政府多征地。我国的《土地管理法》第55条规定，新增建设用地的土地有偿使用费70%归地方政府。在实践中，土地出让费多采用一次性支付方式，造成土地征用的收益和成本在地方政府官员的不同任期间的不平衡分布。在现有体制下，谁在任期间征地多、出让多，谁收益就大。在出让土地的收益和成本分配上，在任官员获得都是收益，接任的官员几乎承担的都是成本。在这种激励约束制度下，怎么可能不刺激地方政府多征地呢"para" label-module="para">

三、完善我国土地征用制度的对策及措施

(一)重新树立土地征用正确理念。从规范国家与农民利益分配关系入手，建立以市场配置为基础的土地供应制度。新中国建立后，国家通过工农产品价格“剪刀差”，让广大农村、农民付出了沉重代价。至今为止，在国家与农民利益关系问题上，各级政府仍普遍自觉或不自觉地存在着实现现代化必须以牺牲农民利益为代价的观念。在当前城乡差距加大的社会背景下若继续采取“农业为工业积累”的征地思维是不可取的。这种观念不改，农民永远不能享受“国民待遇”，土地征用制度改革就不会到位。在土地征用制度改革设计中，应认识到土地征用权这种公权力并不是政府廉价获取土地的手段，真正地确立并落实“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的指导思想，转变政府职能，建立以市场配置为基础的土地供应制度。“政府永远只是一个服务问题，而不是权力问题。”[6](P46)土地征用制度只是政府为社会提供公共产品，为社会服务的形式，而不是政府谋利的手段。

(二)尊重和保护农民土地财产权。“所谓财产，从法律的观念来看，财产是一组权力，一组所有者自由行使并且其行使不受他人干涉的关于资源的权力。”[7](P125)农民集体所有的土地是宪法确立和保护的属于农民的重要财产，农民理应有自由运用财产、创造利益的权利。但在实际当中，农民的土地财产权常被虚化，这固然与这种权利形式的缺陷有关，但更重要的原因是政府保护产权意识淡薄。在土地征用制度改革中，应把尊重和保护农民土地财产权作为制度设计的基础。一是取消宪法第四款规定，扫清宪法上的障碍，二是将农民集体土地所有权和国有土地所有权同等对待，同等保护，不许厚此薄彼。允许规划区内和规划区外农民集体土地直接进入市场，由用地者和农民自由交易，政府只制定交易规则，做好监督者。这样既可以减少土地征用过程中的对抗，既扩大了土地供应，解决了城镇化用地需求，又实现了土地供应平稳;也可使农民土地财产进入市场，获取资产性收入，提高收入水平。

(三)明确界定公共利益，确立征地范围。政府只有为了公共利益才能占用私人财产，是因为政府是某些公共产品的最有效率的供应者，这就意味着征用权应被用来促进政府的公共产品而不是私人产品的供应。因此，当政府要供应那些具有非排他性和非对抗性特征的产品时，征用私人财产才是正当的。故公共利益是和公共产品相关联的。在市场经济体制下，公共建设项目不再像计划经济体制下完全由国家垄断，现实建设中有些属于公共利益范畴的用地具有较大的营利性。许多公共用途、公共事业项目都需要社会主体参与，这种情况下用地主体不仅包括公益性主体，也包括了营利性主体。具有公共利益目的的，其可能存在于市场竞争行业里，也可能存在于非市场竞争行业里。因此只有公共公益产品的供给和某些特殊类型的用地才能考虑行使征用权。公共利益只是征地的一个必要条件，而不是充分条件。因为从原则上，政府可以从私人所有者手中按他们所要求的价格购买到包括土地在内的必要投入品来提供公共产品，只有当该谈判成本过于高昂以致行使征地权成为必要时才可动用。在发达市场经济国家如英、法、美等国家的许多公共事业是借助民间力量投资开发建设，较少动用征地权，而是通过市场交易获取土地。因为征地补偿相当于市场价格以及征地繁琐的手续加花费较长的时间往往令公益用地者不会首先考虑到动用征用权去获取土地。一般只有在收买困难时才实行土地征用。这与我国大量“低门槛”滥用征地权的现象恰恰相反。因此必须满足两个条件才能考虑征地。一是为了公共利益，二是谈判成本过于高昂。界定较窄的土地征用范围，可以改变过去滥用征用权现象。

(四)完善土地征用的法律程序。法律的严肃性和严格性就在于其程序。无程序既无法律。美国宪法修正案规定，未经正当法律程序不得剥夺任何人的生命，自由和财产。根据美国法院的解释，正当法律程序包含两方面含义：(1)正当法律程序是一个实体法规则，称为实质的正当法律程序。这种意义的正当法律程序要求国会所制定的法律必须符合公平与正义;(2)正当法律程序是一个程序法的规则，称为程序上的正当法律程序。这种意义上的正当法律程序要求行使权力剥夺私人的生命、自由或财产时，必须听取当事人的意见，当事人有要求听证的权力。因此，听证是美国公民根据宪法所享有的权利。英国与正当法律程序相对应的是“自然公正原则”。主要包括两项内容：听取对方意见和任何人不能做自己案件的法官。其中听取对方意见又包括三项规则：公民在合理时间以前得到通知的权利;公民有了解行政机关论点的权利;公民有为自己辩护的权利。我国土地征用程序就欠缺正当法律程序原则。现有规定是在征地补偿安置方案确立之后听取意见，剥夺了农民听证的权利，并且没有一个独立于政府的机构主持听证。在今后的修改中，应重点完善三个程序，健全一个机构。一是土地征用公共利益听证程序，主要就是否为公共利益进行听证，并就征地面积、位置等合理性听证，为正式听证程序。二是征地补偿标准听证程序，对补偿的公平合理进行听证。只有在进行上述两个听证后，才能行使征用权。三是土地征用的司法救济程序。“行政征用的救济制度是公民的权利和受益受到行政机关侵害时或可能受到侵害时的防卫手段和申诉途径。”建立一个独立于政府的土地征用委员会，负责主持公共利益听证和征地补偿听证，并监督补偿金发放，确保正当法律程序原则的实现。

(五) 改革土地出让金制度，遏制政府征地冲动。土地出让金实际上就是若干年土地使用期的地租之和。政府获得的土地出让金很大程度上是预支未来的收益，表现在跨期地方政府角度，则是在任政府提前支取下任政府的收入，是对下任政府土地收益的透支。因此，可以对土地出让金恢复其地租的经济学本质，在任的地方政府可以出卖土地，但土地的收益则按年度在土地的使用年限内分期支付。对于本期政府来说，卖的地越多，给下任政府留下的预期收益就越多，这样从经济上就可以约束政府征地的冲动。另外通过土地出让金分年度支付，降低了房地产开发商的成本，也有利于房地产业的健康发展。

(六) 提高征地补偿门槛，规范征地准入制度。土地征用补偿必须公平合理。财产征用的社会负担原则意味着，为政府目的而征用财产时，应公正地补偿财产所有人的被征财产的价值，否则“特定的个体被剔挑出来承担社会重负”将是不公平的。目前国际上有关投资保护的规定是充分、及时、有效的补偿。我国三个外商投资企业法中规定的是“相应的补偿”，土地法规定的是“适当的补偿”。“相应”“适当”与“充分”差别很大，在实践中掌握的标准也可能极不相同，容易在群众中引起不满。法律应该有统一的规定、统一的标准、统一的解释，按照市价进行补偿。“不合理的补偿也是一种剥夺”。靠剥夺私人财产来完成城市建设和实现经济发展是不可取的，法律应当规定对私人财产的征用给予完全的补偿。关于补偿金的发放应由土地征用委员会通过银行直接发到被补偿者个人手中，避免中间倒手，为贪污私分挪用补偿金制造机会。

株洲市土地征用安置处，内设正科级机构4个：综合科、征地管理科和拆迁管理科、安置协调科。下设正科级机构4个：株洲市土地征用处天元征地拆迁所、株洲市土地征用处荷塘征地拆迁所、株洲市土地征用处石峰征地拆迁所、株洲市土地征用处芦淞征地拆迁所。四个征地拆迁所实行株洲市土地征用处和各区国土资源分局双重管理，主要职责为负责各辖区内征地拆迁工作；负责辖区内各类建设项目征地拆迁的协调；负责辖区内土地征收方案、征拆资金概算、征地公告、征地补偿安置方案公告的编制、上报及组织发布；负责辖区内征地拆迁信访案件的初信回复。

土地征用费等的分摊率，可按下列公式计算：

土地征用费分摊率=土地征用费/建筑工程费×100%

根据分摊率，然后可计算分摊额。

某单项工程分摊额=某单项工程建筑工程费×分摊率